作者︱何靖(人民法院新闻传媒总社)刘羽梅(南通市中级人民法院)

原载︱《人民司法(案例)》2017年第14期

【裁判要旨】

行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是履行行政职责，实现行政管理目标。行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。□案号 一审：(2016)苏0682行初15号 二审：(2016)苏06行终622号

【案情】

上诉人(原审被告)：江苏省南通市通州区张芝山镇人民政府。

被上诉人(原审原告)：陈宏、陈叶。

2013年4月9日，江苏省南通市国土资源局作出通土资罚(锡)(2013)011903号行政处罚决定书，主要内容为：2012年6月起，陈叶未经批准，非法占用张芝山镇张芝山社区居委会19组集体土地3119平方米进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划，违反了土地管理法的相关规定，决定责令退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以非法占用土地每平方米10元的罚款31190元。陈叶收到该处罚决定书后交纳了罚款。

2015年3月10日，张芝山镇政府在陈宏、陈叶建设的楼房上张贴了张政责拆决字(2015)第002号责令限期拆除违法建筑决定书，主要内容为：陈宏、陈叶于2012年5月在张芝山镇张芝山居委会19组违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅设一幢楼房，占地面积245平方米，水泥场地208平方米。以上行为违反了城乡规划法第九条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条规定，责令陈宏、陈叶于2015年3月11日18时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。

同年3月19日，张芝山镇政府与陈宏、陈叶经协商签订协议，主要内容为：因2014年卫片执法监督检查，拆除陈宏、陈叶楼房一幢500平方米，平房800平方米，水泥场地208平方米，现就残值回购事宜，达成如下协议：1.陈宏、陈叶于2015年3月21日8时30分将上述房屋、场地等交张芝山镇政府拆除，拆除后的建筑材料等归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款39。8万元。2.张芝山镇政府补贴陈宏、陈叶职工搬迁费用等1.75万元。残值回购款、职工搬迁费合计41.55万元。3.张芝山镇政府力争在6个月内在土地利用总体规划中期修编期间，为陈宏、陈叶项目落地调整土地利用规划，陈宏、陈叶在办妥建设手续后，可在现厂房北侧新建配套用房，张芝山镇政府负责在土地利用总体规划中期修编期间为陈宏、陈叶项目落地调整土地规划1.亩左右，陈宏、陈叶也可选择对现厂房进行四址不变维修，张芝山镇政府予以同意。4.陈宏、陈叶对本处置过程无宣传义务，且不得将本协议及复印件、影印件交任何他人，如违反上述承诺的，陈宏、陈叶应当无条件退还41.55万元及孳息。该协议有陈宏、陈叶签名，张芝山镇政府盖有印章，时任张芝山镇镇长瞿勇、镇党委副书记张峰签名，并注明“经集体研究，同意按协议依法处置”，张芝山镇政府城管队队长印卫达、张芝山镇张芝山居委会书记蔡冬岭作为在场人也在协议上签名。

同日，陈宏、陈叶填写了费用报销凭证，报销金额4L55万元，瞿勇、张峰等在费用报销凭证上签名。

3月21日，江苏中莲土地房地产资产评估造价有限公司出具苏莲估字(2015)零星工程第002号估价报告，主要内容为：根据委托方(张芝山镇政府)的估价目的(为确定被搬迁房屋货币补偿金额而评估其房产建安成新市场价，为房屋搬迁补偿提供参考依据)和估价对象(张芝山镇陈宏、陈叶户房产)状况，本次估价按照《通州区村镇住宅房屋搬迁补偿安置办法(试行)》规定的成本法估价，估价时点为2015年3月20日，估价结果：经估价测算，估价对象位于张芝山镇陈宏、陈叶户房产(砖混结构楼房建筑面积466。4平方米，砖木结构平房建筑面积871.82平方米)和装饰装潢的搬迁补偿额为人民币755127元。

3月22日，张芝山镇政府组织人员将陈宏、陈叶所建的建筑面积为466.4平方米的楼房和建筑面积为871.82平方米的平房拆除。因认为张芝山镇政府未履行上述协议约定的义务，陈宏、陈叶向一审法院提起诉讼，请求判令张芝山镇政府支付补偿金41.55万元及利息2.08万元、补偿工业用地1.8亩。

【审判】

江苏省如皋市人民法院一审认为，张芝山镇政府为了实现行政管理目标，配合2014年执法监督检查，要求陈宏、陈叶将相关房屋和其他设施交付拆除，给予陈宏、陈叶补偿残值回购款及搬迁费用。协议中还约定陈宏、陈叶不得将协议的内容让他人知晓，否则陈宏、陈叶应无条件退还协议中约定取得的款项，表明张芝山镇政府享有行政优益权，可以单方改变、解除协议。因此，案涉协议属于行政协议，陈宏、陈叶提起的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。

法院同时认为，虽然案涉建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是陈宏、陈叶的合法财产，当受法律保护。双方约定拆除后的建筑材料归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款和搬迁费用，并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。张芝山镇政府与陈宏、陈叶约定负责调整土地规划1亩左右属于超越职权，应认定为无效，陈宏、陈叶要求判令张芝山镇政府补偿工业用地1.8亩的诉讼请求依法不能支持。合同法第五十六条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，故协议第3条无效并不影响第1、2条的法律效力。

一审法院作出判决：一、张芝山镇政府履行与陈宏、陈叶签订的协议第1、2条约定的给付义务，于判决发生法律效力之日起30日内给付陈宏、陈叶人民币41.55万元;二、驳回陈宏、陈叶支付2.08万元利息及补偿1。8亩工业用地的诉讼请求。双方均不服，上诉于南通市中级法院。

南通市中级人民法院二审维持如皋市人民法院(2016)苏0682行初15号行政判决排名前列项，即张芝山镇人民政府履行与陈宏、陈叶签订的协议第1、2条约定的给付义务;撤销如皋市人民法院(2016)苏0682行初15号行政判决第二项，即驳回陈宏、陈叶要求张芝山镇人民政府支付利息2。08万元及补偿1。8亩工业用地的诉讼请求;张芝山镇人民政府赔偿陈宏、陈叶自2015年3月30日起至给付之日以41.55万元为基数的利息损失，驳回陈宏、陈叶要求补偿1.8亩工业用地的诉讼请求。

【评析】

从本案一审、二审来看，当事人双方争议焦点，一是案涉协议是否属于行政诉讼的受案范围，二是涉案协议的内容是否合法有效，三是张芝山镇政府是否应当履行协议约定的义务。两级法院以判决的方式回答了上述问题，对政府规范行政行为、遵循诚实守信原则无疑起到了很好的指引作用。

一、行政协议的认定要看行政主体是否享有行政优益权

根据行政诉讼法第十二条、较高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第11条规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是履行行政职责，实现行政管理目标，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政协议是实现行政管理目标，维护公共利益，具体体现为对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在协议订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

本案中，张芝山镇政府为了实现行政管理目标，配合2014年执法监督检查，要求陈宏、陈叶将相关房屋和其他设施交付拆除，给予陈宏、陈叶补偿残值回购款及搬迁费用。协议中还约定陈宏、陈叶不得将协议的内容让他人知晓，否则陈宏、陈叶应无条件退还协议中约定取得的款项。表明张芝山镇政府享有行政优益权，可以单方改变、解除协议。因此，案涉协议属于行政协议，陈宏、陈叶提起的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。

二、以行政协议方式管理违法建筑合法有效

依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对方协商一致的情形下实现管理目标。

根据城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。行政强制法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人张芝山镇政府作为乡、镇人民政府，具有对辖区内属于乡、村规划范围的违法建筑进行查处的职权。在被上诉人陈宏、陈叶未能自觉履行生效处罚决定确定的拆除义务的情况下，上诉人张芝山镇政府基于多种因素的考虑没有选择使用行政强制手段对案涉违法建筑进行拆除，而是通过与被上诉人陈宏、陈叶进行协商，以给予被上诉人陈宏、陈叶一定经济补偿的方式实现对违法建筑的有效管理。这种方式不但减少了行政相对人与行政机关之间的对抗、降低了强制拆除的执法成本，而且更有利于迅速、平和地消除违法状态。事实上，虽然生效法律文书确认了案涉房屋的违法性，但被上诉人陈宏、陈叶对组成房屋的建筑材料却拥有合法的权利。案涉协议一方面实现了对违法建筑的拆除，另一方面又可以保障当事人的合法财产权益，不失为传统管理手段的一种有效补充。因此，即使没有明确的法律规范依据，这种以行政协议方式实现对违法建筑的管理模式也应予以认可。

虽然案涉建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是陈宏、陈叶的合法财产，当受法律保护。双方约定拆除后的建筑材料归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款和搬迁费用，并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。

同时，张芝山镇政府与陈宏、陈叶约定负责调整土地规划属于超越职权，应认定为无效，陈宏、陈叶要求判令张芝山镇政府补偿工业用地1.8亩的诉讼请求依法不能支持。但是，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，故协议第3条无效并不影响第1、2条的法律效力。

根据较高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第14条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。就案涉协议而言，现行行政法律规范对其合法性、有效性并未作出明确的指引和规范，因此，对案涉协议的合法性及有效性只能依照行政法的基本原则及合同法的相关规定进行综合评判。

三、该案判决的现实意义在于推动政府遵循诚实守信原则

2015年5月1日起施行的新行政诉讼法将行政协议纳人行政诉讼轨道，行政主体不履行行政协议的，相对人可以依照该法提起行政诉讼。行政协议作为一种较为新型且重要的行政管理手段，通过引进公民参与行政，从而提高行政效率和行政公信力。通过行政协议，普通公民可以以协商的方式提出要求和履行义务，以积极的权利行使直接参与实施行政职能特别是经济职能，从而减少政府和公民因目的和利益不同形成的对立，有利于化解矛盾，创造和谐社会。