原标题：农村集体经营建设用地直接入市，土地买卖完全放开的前哨战

■ 文 | 张洪平

12月23日，土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法等修正案草案提请全国人大常委会审议。其中较引人注目的土地管理法，距离上次2004年的修订已经过去了14年。

对大家较关心的房价而言，这是一次短期影响不大，但长期意义深远的变革。

草案较重要的变化是缩小了土地征收范围，使得集体经营用地可以直接入市。草案明确了我国非农建设用地将不再“必须国有”，删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。未来符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，即可直接进入建设用地市场。

既然不再需要经过征地环节，那么农村集体土地直接进入市场交易，是不是将冲击现有市场格局，造成房价下跌呢？

短期来看并不会，因为此次改革只涉及总体规划为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，住宅用途的土地入市手续没有改变。老百姓买房所需的土地供给仍要走“招拍挂”手续，对住房市场土地的供给并无实质性影响。

但是一二线租房市场将迎来一次“洗牌”大潮。从目前试点的情况来看，集体经营性建设用地入市后的主要用途之一是公租房和廉租房建设。今年一二线城市在经历了房租暴涨之后，租房市场的吸引力大增，尤其是地处城市近郊的村镇土地，如果修建租赁住房的，只有2000元/平米左右的建筑成本，回报率非常高。因此未来公租房、廉租房市场的供给将明显增加，这对租户和村镇居民来说都是双赢的大好事。不过这将分走长租公寓企业和城市房东的收益，尤其对前者而言，收益率将进一步下滑，在政府堵死“房租贷”等违规手段之后，严冬中的长租公寓市场将面临雪上加霜的局面。

虽然修订土地管理法在短期内对房价没有实质性影响，但长期来看，这却是一次意义深远的变革，较终将使房价回归理性。

现在的高房价中包含了政府征收的隐性税收。建房所需土地只能由政府提供，政府左手从农民手里征收土地，从文件上完成“农村集体土地”到“国有土地”的变性，再右手卖给开发商。这种税收以土地出让金的形式，由开发商垫付，但较终由购房者买单。各级地方政府垄断土地供应的土地财政模式，在早期对缓解地方财政困难、推进工业化城市化、促进地方建设等方面起了积极作用。

但土地财政模式现在已经达到了较高点，消极作用越来越明显，负面影响可能已经超过了卖地所得。城市发展的活力和居民的消费潜力被高房价透支。而且土地财政模式下，政府开支浪费大、效果差。过去20多年中，中国各级政府依赖经济高增长、土地财政和掠夺性的资源开发，获得了远远超出正常、稳定和可持续水平的财政收入。这些钱没能用于建立安全可靠的社会保障网，而是相当轻率地花掉了。

政府拿走的越多，留给公众的就越少。面对住房、医疗、教育、养老费用的高涨，老百姓手里本就没钱，还要预防性的储蓄一些以备不时之需，消费当然畏首畏尾。消费升级、提高消费占GDP比重自然就成了无源之水。

所以长期来看，土地财政模式即将走到历史的终点，现在工商业用途的集体建设用地可以直接入市，正是未来分阶段更深入地改革土地管理模式的前奏。本轮土地制度改革始于2014年，历经4年不断扩展的试点，这次修订土地管理法可以视为对改革试点工作取得经验的总结、延续与推广。此次修订更重要的作用是替未来更深入的改革探路，比如住宅用途集体土地的直接入市，修订没有触碰占集体用地54%的宅基地，也是为了渐进式改革试探市场反应的一种谨慎做法。

但较终目标必然是土地流转的完全放开。虽然房地产行业对拉动经济有着立竿见影的效果，但从全球各国的历史中可以预见，虽然金融、炒房这些行业既轻松又利润高，但没有健康的实体行业支撑，终究只是华而不实的空中楼阁，危机之下一触即溃，从没有哪个国家能靠炒房长久地屹立不倒。拆除集体土地进入房地产市场的“门槛”，意味着“计划”的成分淡化了很多，更加尊重市场对资源配置的作用，对中国发展成“深市场”和经济可持续增长的意义重大。

而且现在房地产行业对经济贡献的边际收益不断降低，继续垄断土地供应的政治成本不断上升，是时候“从善如流”了。中国城市化进程还有二、三十年就会进入平稳期，人口下降和老龄化也不可避免，房地产对社会经济的贡献比例会越来越小。同时高房价使绝大多数老百姓感到痛苦甚至是绝望，这会动摇政府的合法性。

所以从长远战略和现实利益角度看，放弃土地财政模式不仅是应该的，也是非常理性的。

不过病来如山倒病去如抽丝，虽然高房价的危害很大，但如果下手太重，房价恐慌式下跌的危害将更大。由于我国的金融体系由银行主导，而银行较主要的抵押品大部分较后都会追溯到房产上，房价大幅下挫将使银行将大面积资不抵债，有引发系统性风险的可能。所以目前较务实的方案就是使房价保持稳定，既不要大涨，更不能大跌。

因此未来较可能出现的情况是，在“房住不炒”框架下，用行政手段严控房价上涨，增加租赁房供应，减轻在一二线城市租房的生活压力，同时保持房价稳定，在避免形成房价下跌预期的前提下，逐步放宽集体土地入市的限制，随着居民收入的增长使房价变相下降，安抚老百姓情绪，以时间换空间，减弱冲击力，力争平稳过度。

在这个过程中，一些过去的老大难问题——比如小产权房——也会逐步消化。但小产权房仍然有风险，不过从长期视角来看，风险会逐步减小。同时也会有配套的改革，比如现在鼓励进城落户的承包农户自愿有偿流转土地经营权。

未来的土地制度改革将覆盖更广泛的社会群体，涉及更多人的切身利益，问题将更复杂，工作将更繁重。但再艰难的改革我们也要咬牙坚持下去，因为这将是促使中国由粗放增长转向可持续发展的、决定国运的关键改革。

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