案 例

甲钢铁厂于1957年至1977年先后多次占用乙村农民集体（以下简称“乙村”）土地使用至今（其中部分经批准划拨）。1989年，市规划局下发《调整用地红线复函》，同意钢铁厂区面积按使用围墙为界，重新划定用地红线，用地总面积为2558亩。

1991年，钢铁厂与乙村签订《关于处理历史用地问题协议书》（以下简称“1991年协议”）约定，钢铁厂已经使用的围墙范围内争议土地78亩，给乙村一次性补偿人民币30万元后不再搞农转非和招工等其他补偿；乙村同意协议生效后，对上述土地不再发生争议，土地使用权归甲方。

1995年，市国土局与钢铁厂签订国有土地出让合同，将上述土地出让给钢铁厂。钢铁厂缴齐出让金后办理了国有土地使用证。乙村认为，1991年协议不能作为钢铁厂取得78亩争议的权属来源证明；在未补办征地手续情况下市政府对争议土地的登记颁证行为侵害了其合法权益，故诉请人民法院撤销上述行为。一审、二审法院均判决驳回其诉讼请求。乙村不服，向上级人民法院申请再审。

疑   惑

1、国有企业历史上占用的集体土地可否直接确定为国有？

2、有争议的协议书能否作为确权依据？

原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：

签订过土地转移等有关协议的；

经县级以上人民政府批准使用的；

进行过一定补偿或安置劳动力的；

接受农民集体馈赠的；

已购买原集体所有的建筑物的；

农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，须依法处理后，再确定土地所有权。本案中的涉案土地可以不经征收程序直接确定为国家所有。

1999年全国人大常委会通过的《合同法》第125条规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。本案中，乙村认为1991年协议书仅确定争议面积、界址及借用费，未约定涉案土地的所有权和使用权归属，“所用”是不能替代“所有”。

但是，从协议订立目和内容来看，该协议目的是彻底解决历史遗留用地纠纷，其作为民事协议属于事后补偿性质；涉案土地权属的历史问题已通过协议确定；市政府将其确定为国家所有，由钢铁公司使用，符合法律规定，符合双方当事人的真实意思表示。

再审法院认为，市政府出让涉案土地并予以登记发证的行为，实体及程序均符合法律规定，原审判决并无不当。随后，裁定驳回乙村的再审申请。本案中，虽然司法机构认可了市政府的做法，但是，在今后立法中，进一步明确土地确权的形式和程序已属必要。来源：中国国土资源报