城市更新,要摒弃急功近利和大拆大建
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“十四五”规划纲要提出，要实施城市更新行动，推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。
今年6月以来，新一轮更新热潮更在全国各地密集兴起。然而在推进过程中，有些地方并没有准确领会“有机更新”的内涵，依然出现了大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价，产生了新的城市问题。
这种现象引起了中央的高度重视，住建部在8月初及时出台了相关指导意见，学界也展开了一系列的激烈探讨。
我国的城市更新既有国际共通的经济背景，又有自己的独有变化特征。改革开放40多年间，我国的城市化不断推进，城镇化率一路攀升至63.89%。与之伴随的，一面是各类大中城市的快速发展繁荣，另一面是土地开发资源的日益稀缺，“大城市病”等问题也不断涌现。
美国城市规划学家沙里宁说过：“城市的生长，并不是单纯的疆域扩张，而应是传承历史创新未来的过程，使其焕发出全新的时代能量。”这种“焕新”的过程，就是城市更新，它是城镇化领域解决土地资源矛盾和大城市病的重要方法。
那么，中央高度重视，列入“十四五”重要工作部署的城市更新，到底应该怎么干？
大拆大建的时代结束了
过去二三十年，我国的不少城市都走过“大拆大建”的路子，大到一线城市小到乡村乡镇，有些地方都是从无到有新建，还有一些地方三五年后再去，就发现它又改头换面了。
这种现象与经济发展阶段有关，在城镇化水平高速增长时期，大拆大建具有其历史必然，也在客观上对改变我国的城镇面貌发挥了重要作用，全世界的城市发展也基本如此。
但是随着经济发展阶段的变化，大拆大建的城镇化模式越发显示出不可持续性。比如，大拆大建固然能短期刺激地方经济高速发展，却属于典型的房地产过度开发模式，不仅带来地方政府对土地财政的高度依赖，也遗留下多方面的社会问题。
此前媒体多有报道，《财经国家周刊》在调研中也发现，有的地方大拆大建，不惜破坏地形地貌，伐移老树、挖山填湖，随意改变或侵占河湖水系，改建具有历史价值的公园，出现“贪大、媚洋、求怪”的乱象，或者拆真建假，采取抄袭、模仿、山寨等行为，导致城市失去了自然山水环境和历史遗存，民族特色和时代风貌等“基因”也无法保存，实在是非常可惜。
早在2019年7月，住建部副部长黄艳就曾明确提出：“未来我国在城市规划和建设中要摒弃急功近利和大拆大建”。“十四五”规划纲要中，更是明确提出实施城市更新行动，从政府到社会各界都开始关注并实施城市的有机更新与发展。
可以说，实施城市更新行动是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求，当前我国的城市建设，已经从关注增量扩张向存量优化转变，从过去解决“有没有”向现在解决“好不好”转变，关注的是布局的调整和品质的提升。
城市：文明的结晶、美好的家园
什么是城市？它是文明的结晶，是美好的家园，它不等于楼盘。
我国的城镇化率已经达到63.89%，从以农业人口为主转变为以城市人口为主，城市变得更加重要，是我国经济社会发展的主阵地，也是扩大内需的主战场。
伴随着中国经济从“高速度”向“高质量”转变，我们的城市发展也不能再是简单地推倒重建，而是要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，沿着内涵集约、绿色低碳发展的路径，转变城市开发建设方式。
住建部总经济师杨保军曾提到，2020年6月，党的十九届五中全会筹备期间，住建部向中央呈交过一份报告，题目是《关于“十四五”时期将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议》，建议在新的历史时期，国家对城市发展应该有新的战略，那就是要“提质增效”。
这个建议的具体举措有五个方面：一是完善城市化战略；二是推动城市更新和城市品质提升；三是建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区；四是加快建立新时代中国特色住房制度；五是加快推进“新城建”。
“提质增效”不仅可以推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感，对推动转变经济发展方式具有十分重要的作用，而且可以有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系。
那么如何在城市更新中实现“提质增效”，如何真正认识它？
对于该问题，杨保军说，我们要用一个更高的视角，来看待城市更新。它要求管理者、参与者和投资人对“城市遗产”高度尊重，也要充分沟通好地方政府、投资人和当地民众之间的关系，这是考验新一轮城市更新的关键所在，也是对过去“大拆大建”模式的有力纠偏。
严控拆迁比例，加强修缮改造
8月11日，住建部就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称“意见稿”）公开征求意见。本次意见稿不仅更加强调“留”、“改”，确定了渐近式更新的主基调，更在拆建比、拆除面积占比、就近安置等方面，形成了精准的制约。
具体来说，其一，意见稿规定，不得大规模、成片集中拆除现状建筑，拆除面积不应大于总建筑面积的20%，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造。
也就是说，除了一些违法的或者被定义为危房的房屋，需要进行彻底拆除以外，其他的房屋能进行旧改，就进行旧改，并且都要以保留修缮加固为主。
▲上海市长宁区北新泾街道新泾六村12号楼加装了电梯（2020年6月23日摄）。图/新华社发这实际上就提出了严格的限拆要求。过去一些地方出现了激进和急功近利的做法，引起了很多问题。未来，狂飙突进式的城市更新大概率要放缓，而借助大规模旧改来推高房价、房租的这套模式也“玩不转”了。
其二，意见稿还规定，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系，就近安置率不宜低于50%。
这一规定也是为了保持社会的人口结构，同时考虑到居住地人们的意愿，人们想不想换到新的地方生活？归根结底，过度搬迁会影响到地方的文化传承，会让城市丧失原有的“人地关系”，结果虽然多了一些崭新的高楼大厦，却少了城市的文化味道，这种操作是得不偿失的。
▲在上海市杨浦区军工路一处由老旧厂房改造成的运动基地，市民在屋顶球场运动（2020年6月12日摄）。图/新华社发
而且有些地方拆除的对象，其实是五年、十年前才盖的房子，这是社会财富的巨大浪费，还有些老城区住户其实是“下铺上宅”，一旦楼房拆除不仅没有住的地方，也同时失去了收入来源，这些问题也应引起一些地方城市管理者的注意。
“应留尽留”，留住城市的记忆
在这些操作之外，值得一提的是，本次意见稿不仅对拆除面积、搬迁比例等提出硬性的指标，同时要求城市更新要“应留尽留”，全力保持城市的记忆，留住城市的根。
一方面，要求不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置，对拟实施城市更新的区域，要开展调查评估，明确应保留保护的建筑清单。
另一方面，不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，较大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。
在此前调研中，不少专家都认同，有机更新真正的难度，不在于“破”，而在于如何“立”，在当下阶段，更多是要考虑如何在不损害历史建筑的外在风貌与内在文化的基础上，对历史建筑进行更新，并让其与现代化城市格局相融合。
正如简·雅各布斯在《美国大城市的死和生》中所说的：“设计一个梦幻城市很容易，塑造一个活生生的城市则煞费思量。”不同于大刀阔斧的改造，城市的有机更新往往需要精雕细琢的工匠精神，极具挑战性和想象空间。
如今各地探索城市更新之路，也不宜忘却中国几千年的人居环境和生态发展策略。在城市更新的实践中，应该确立一种对城市更加正确、更加全面的认知，把城市当成一个有机生命体来对待。
从结果导向来看，好的城市更新至少应满足三点：排名前列，不能失去生活味道和人间烟火气息，同时又带动周边整体环境提升；第二，要体现城市、片区的历史文化特色基因；第三，文化和故事要充分发掘。
全国在这方面不是没有优秀典型，比如，成都宽窄巷子街区的更新，就把握了历史风貌保护的关键，保持了空间肌理不变、尺度不变、质感不变，使得一脉相承的建筑样本留存下来，保留了原有丰富、生动的市井生活气息，延续了原来的传统。同时，在运营方面只租不卖，保证业态的不断升级，始终充满了活力。
做城市更新，归根结底是要保留原有居民的生活方式，以及他们的习惯、邻里关系以及宗教信仰，保留他们对这片土地和居住地的情感，要留住乡愁，留住烟火气，更要把根留下。
这和过去的大拆大建在情感上是完全不同的。
来源：新华社
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