地方政府借钱“高潮”刚刚过去。

为了稳投资稳经济，地方近期加快发债投向重大项目。根据公开数据，9月份全国发行地方政府债券约1.3万亿元，净融资额约1.1万亿元，均创今年单月新高。今年前三季度，全国发行地方政府债券约6.7万亿元，其中新增债券约4.2万亿元，再融资债券约2.5万亿元。

由于今年地方政府新增债券限额为4.62万亿元，而目前已经实际发行约4.2万亿元，新增债券发行已经接近尾声，仅剩0.4万亿元待发行，新增债券发行进度已经赶超去年。

近期国务院常务会议提出研究部署一揽子增量政策的落实工作。随着降准降息等金融增量政策陆续出台实施，未来财政增量政策受到市场广泛关注。目前不少专家建议考虑增发国债、特别国债、盘活专项债限额等以适度扩大财政支出力度稳经济。

民生银行首席经济学家温彬分析称，四季度地方债发行结构可能以特殊再融资债为主。

从稳增长的角度看，采取上调赤字、增发国债的可能性较大。从防风险的角度看，发行特殊再融资债可以有效缓释地方政府债务压力，新批额度或在1万亿元左右。

6.7万亿元花哪儿了

目前，地方借钱的合法渠道主要是发行地方政府债券。地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券是新发行的债券，资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等的建设。而再融资债券则主要用于偿还到期债务本金，属于“借新还旧”。

今年前三季度地方借钱6.7万亿元，虽然低于去年同期（约7万亿元），但其中新增债券发行规模4.2万亿元，已经略超去年同期（约4.1万亿元），新增债券发行进度（即新增债券发行规模占限额比重）达到约90%，这意味着如果后期没有增量政策，今年新增债券发行已经接近尾声。

今年前三季度的4.2万亿元新增债券中，新增专项债券约3.6万亿元，是新增债券的主力。这笔钱究竟用在哪儿？

根据企业预警通数据，今年前三季度专项债资金中，约33%投向市政和产业园区基础设施，约21%投向铁路、轨道交通、政府收费公路等交通基础设施，约9%投向棚户区改造，约7%投向医疗卫生，约6%投向农林水利等。

根据民生银行研究院整理数据，前三季度新增专项债资金中，投向基础设施建设领域的占比为68.3%，新增专项债用作项目资本金比重为9.8%，这两个占比较前8个月均略有下滑。

另外，今年新增专项债券发行中，出现没有披露具体实施方案、财务评价报告书、法律意见书的专项债项目，这也被市场称为特殊专项债，部分资金被认为用于存量项目以及存量债务偿还。根据中泰证券研究所报告，截至9月底特殊专项债已经披露发行约9233亿元。

除了新增债券外，今年前三季度再融资债券发行约2.5亿元，这笔资金主要用于偿还到期政府债务，属于“借新还旧”。

近些年财政收入增长放缓，地方偿债压力加大，地方政府愈加依赖“借新还旧”。

比如财政部数据显示，今年前8个月地方政府债券到期偿还本金约2.5万亿元，其中约85%都是通过发行再融资债券筹资来偿债，剩余的0.4万亿元才是通过安排财政资金等偿还。

财政增量政策受关注

随着地方密集发债，地方债发行已经接近尾声。

温彬表示，截至9月底，新增地方债年内仅剩4041亿元限额规模，其中新增专项债额度剩余3007亿元，新增一般债额度剩余1035亿元，预计将在10月底前基本发完，在年底前使用完毕。从各地公布的发行计划来看，10月新增地方债发行规模为1886亿元，加上1067亿元计划偿还规模，10月地方债发行规模或在3000亿元左右。

不过在经济下行压力加大背景下，未来是否有新的财政增量政策出台受到市场热议和期待。

9月26日，中央政治局召开会议，在部署下一步经济工作时提出，“加大财政货币政策逆周期调节力度”“加力推出增量政策”。

9月29日，国务院常务会议研究部署一揽子增量政策的落实工作。会议提出，每一项政策都要明确责任分工，加快出台实施的节奏，条件相对成熟的政策要马上推出，需要进一步细化完善的政策要抓紧做好相关工作、成熟一批推出一批。要根据形势变化，及时研究新的增量政策。

近期随着降准降息、降低存量房贷利率等新政相继落地，目前不少专家期待财政方面出台相关增量政策。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，经济下行期，相比货币金融政策，财政政策能够发挥出更大的效果，有必要未雨绸缪储备四季度以及2025年的财政政策。

罗志恒估算，今年广义财政收入与预算目标收入缺口接近2.8万亿元，因此可以考虑追加年内预算赤字规模、增发国债，确保必要的支出力度，对冲土地出让收入和税收下行引发的支出收缩。

他认为，增发国债可以用于失业大学生、农村老人群体等特定群体发放补贴；支持地方化债；探索中央层面成立“房地产稳定基金”，专项用于保交房、收储等工作，推动房地产“止跌回稳”。

目前不少经济学家建言增发国债或特别国债，但对于举债规模、资金使用方向有不同看法。

从近两年财政增量政策来看，2023年10月24日十四届全国人大常委会第六次会议审议通过中央预算调整方案，增发1万亿元国债用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。另外去年10月至去年底，地方发行特殊再融资债券近1.4万亿元缓释地方到期债务压力。

2022年8月国务院通过地方动用5000多亿元专项债结存限额，另外央行2022年还调增政策性、开发性银行8000亿元信贷额度，指导设立两批次共7399亿元政策性开发性金融工具，支持基础设施建设撬动有效投资。

多位专家告诉第一财经，今年10月份的全国人大常委会会议将是观察财政增量政策的重要时间窗口。

来源：第一财经