【摘要】本文采用内容分析法以“九五”计划以来海洋领域的战略规划文本为研究对象，通过文件编码与关键词词频统计等数据分析方法，分别从战略环境、战略原则、战略目标、战略任务和保障措施五个战略维度剖析不同时期的海洋国土开发战略，总结海洋国土开发战略的发展趋势，力求为未来海洋国土资源的开发提供参考与借鉴。

【关键词】海洋国土开发；战略规划文本；内容分析

作者：李心佩，中央财经大学政府管理学院，北京100081

一、前言

 国土”指一个主权国家管辖范围内的地域空间，包括领土、领空、领海和根据《国际海洋公约》规定的专属经济区海域的总称。国土这一概念既是一个与国家的产生和存在密不可分的历史范畴，又是随着社会的发展在内涵和外延上不断变化和发展的。“海洋国土”是1973年《联合国海洋法公约》产生后的新概念，是一国内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架的海床、底土及领海上空等所有管辖海域的形象总称，它是根据该国政府主张和国际海洋法规定而确定的。根据《联合国海洋法公约》和我国的主张，我国的海洋国土达300万平方公里，约相当于陆地面积的1/3。在这广阔无垠的“蓝色国土”上蕴藏着丰富的生物、矿产、油气等资源，这一切资源是我国兴邦安民的重要条件，是国家安全的战略保障，是人类社会可持续生存与发展的基础。

改革开放以来，国家对海洋国土资源的开发投入力度逐年增加，为海洋经济的持续、稳定、快速发展奠定了基础。据统计，“九五”期间，沿海地区主要海洋产业总产值比“八五”时期翻了一番，年均增长16.2%，高于同期国民经济增长速度。进入21世纪，海洋国土资源开发已上升为沿海国家的国家战略。实施海洋资源开发战略，是世界经济大国发展的成功经验，也是21世纪的地缘战略选择。2003年5月，国务院颁布了《全国海洋经济发展规划纲要》，该纲要提出“坚持经济发展与资源环境保护并举，保障海洋经济的可持续发展。加强海洋生态环境保护与建设，海洋经济发展规模和速度要与资源和环境承载能力相适应，走产业现代化与生态环境相协调的可持续发展之路”。自此，海洋生态与环境保护在海洋国土资源开发中占据越来越重要的地位。《中国海洋发展报告（2014）》指出，中国海洋事业正面临着建设海洋强国的战略机遇期。把握战略机遇期，建设海洋强国，关系到我国能否在21世纪占据海洋开发的优势位置。

伴随着国家对海洋国土资源的日渐重视，学术界对海洋开发战略的研究也层出不穷，目前，学者们的研究主要集中在四个方面：其一，从海洋资源配置功能分析海洋开发战略的演进；其二，从战略空间和国家利益的视角研究海洋战略的部署；其三，从海洋政策研究海洋强国战略的推进效果；其四，从国际海洋战略比较研究我国海洋开发战略。由此可见，基于战略规划文本的内容分析研究海洋国土开发在学术界尚未有先例，这是一个崭新的研究视阈。

本文采用内容分析法将“九五”计划以来的47份战略规划文本作为研究对象，在战略管理的研究框架下，分别从战略环境、战略原则、战略目标、战略任务和保障措施五个战略维度剖析不同战略时期的海洋国土资源开发情况并归纳其发展趋势，以期对海洋国土开发战略的研究添砖加瓦。

二、研究的前期工作：战略规划文本的收集与筛选

我国现代海洋国土开发起步较晚，1996年颁布的“九五”计划首次将海洋列入全国性规划，随后海洋领域的专项规划逐步增多，因此，本文将研究的时间界定为1996年之后。通过阅读《中国海洋年鉴》（1982~2015年）、海洋领域的相关文献，确定文本范围并进行战略规划文本收集，依据战略规划文本全局性、长远性、纲领性和公共性的特点，对收集到的政府文本进行二次筛选，排除政府公报、法律、法规、规章、领导讲话等非战略规划文本。本文共收集到有效样本47份（见表1），主要分为两类：一类是由全国人民代表大会、国务院及各部委颁布的战略规划文本；另一类是省级战略规划文本。

三、研究方法：内容分析与编码

分析单位指的是描述和解释的个体单位，是内容分析里较小的一个要素，对分析单位的确定是进行抽样的基础。提取关键词是确定分析单位的基础性工作，关键词是战略规划文本中心思想和观点的凝练，是进行内容分析的关键指标。如果某个关键词在其所在领域的文献中反复出现，可反映出该关键词所表征的研究主题是该时期、该领域的研究热点和发展方向。在对每个战略规划文本的关键词进行提取后，进一步根据关键词的内容将其划分为13个类目，如表2所示。在进行关键词划分时，遵循三个原则，即独立性、互斥性和穷尽性。独立性即各包含的内容应清晰明确，不存在含糊不清的地方；互斥性即各类目之间不能相互包含或重叠；穷尽性即所有的类目应能涵盖全部关键词，不存在无处可分的关键词。

（二）建构战略分析维度

1.分析维度的选取：战略规划文本体例分析

为了使战略分析维度的设定更客观、有效，本文选取47个战略规划文本为样本，分别从前言、战略环境、战略原则、战略目标、战略任务、战略重点、保障措施和战略定位八个战略维度对文本体例结构进行统计分析，统计结果如表3所示。其中，战略环境、战略原则、战略目标、战略任务和保障措施占比均在80%以上，而前言、战略重点、战略定位所占比重较小，因此选取前者作为分析维度构建战略分析框架。

2.分析维度的释义

战略规划文本的体例结构反映出内容要素的相关属性，也体现着战略规划制定者的逻辑思维和关于总体战略的基本认识，其重要性已超出了文本规范的范畴，很大程度上决定了政策制定者战略意识的确立和战略实施的绩效。分析维度的确定直接影响着内容分析法的实施效果，因此，有必要对各个分析维度的基本含义进行阐述，如表4所示。

（三）编码和量化系统

关键词是对文章核心内容浓缩和提炼出的词汇，能有效地反映文章的研究目的、对象、方法和结果等。其中，高频词语无疑是介于文本的物理外表与内容属性之间的一大研究要点，频繁出现的词语不仅在很大程度上代表着原文的主题，还能体现文本的编制风格、体例结构等特征。本文针对每篇战略规划文本的五个战略分析维度，统计其关键词出现的次数，并在此基础上将关键词加总，即为每个关键词类目的词频。较后，将每个关键词类目表汇总编码，即为每篇战略规划文本的编码表。

四、各战略规划期的战略规划文本内容分析

本文在收集到的47份规划文本中，将有明确规划期的文本进行分类统计，得出低于3年的短期规划1份，规划期为5年的短期规划14份，规划期为6~9年的中期规划8份，规划期大于10年（包含10年）的长期规划17份。其中，国家性规划的平均规划期为6年，且专项规划的时间与五年规划的时间大体重合，因此我们按照五年规划，将所有文本划分为四个战略时期：“九五”战略时期（1996~2000年）、“十五”战略时期（2001~2005年）、“十一五”战略时期（2006~2010年）、“十二五”战略时期（2011~2015年）。

（一）“九五”战略时期的规划文本内容分析（1996~2000年）

“九五”战略时期的海洋开发战略以战略任务为主导，所占比重高达82%（见图2）。战略任务中海洋生态与环境保护所占比重较高，其次是海洋公共服务、海域集约利用和海洋灾害（见图1）。在战略目标维度，环境保护是此阶段的主要目标。1992年，联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》把海洋作为重要的组成部分之一，并首次提出可持续发展战略。1992年，中国政府根据联合国环境与发展大会的精神，制定了《中国21世纪议程》，把“海洋资源的可持续开发与保护”作为重要的行动方案领域之一。为了在海洋领域更好地贯彻《中国21世纪议程》精神，促进海洋的可持续开发利用，中国在1996年制定了《中国海洋21世纪议程》。与此同时，“九五”计划在实施可持续发展战略的章节中特别强调要“加强海洋资源调查，保护海洋环境”，因此环保和公共服务所占比重较高。

（二）“十五”战略时期的规划文本内容分析（2001~2005年）

海洋国土资源的开发在“十五”战略时期进入快速发展阶段。图3直观地反映出战略任务中海洋第二产业、海洋生态与环境保护、海域集约利用、海洋教育和人才培养、市场机制明显增速较快，其中海洋第二产业、海洋教育和人才培养在各个维度出现的频数均比较突出，这与国家对海洋国土资源开发的日渐重视息息相关。2000年，全国人大颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》第六条规定：“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。”自此，海洋功能区划被提上议事日程。2002年，国务院出台《全国海洋功能区划》专项规划，2004年山东、辽宁、海南、广西四个省份作为试点相继出台各省的海洋功能区划。除此之外，2001年，海水利用被正式写入“十五”计划；2005年，《海水利用专项规划》出台，我国对海水资源的开发利用逐步增多。2001年，《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》（2001~2005）出台，海洋可再生能源的开发利用增多，利用风能、潮汐能、波浪能等新能源发电成为海洋第二产业的增长点。从各战略维度来看，战略任务比重下降到44%，其他四个维度的比重均有上升，政府对海洋资源开发的重视逐步呈现多元全面的特点（见图4）。

（三）“十一五”战略时期的规划文本内容分析（2006~2010年）

由图6可知， “十一五”时期的海洋开发战略中各维度的比重基本与前期一致，对海洋资源的开发利用进入稳步发展时期。由图5可知，战略任务中海洋生态与环境保护、海洋科学技术和海洋公共服务出现频数较大；海洋第二产业比重明显下降，这主要是由于海洋第二产业多为资源、能源型产业，例如海滨砂矿、海洋石油、海洋电力、海水利用等，资源能源型产业由于多为传统基础产业，其附加值低，且发展易受资源条件，技术水平等外部因素所限而发展相对较慢。此阶段，海洋科学技术和海洋公共服务在四个维度中均表现突出，海洋科技的战略位置提升到新的高度。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，实施科教兴国战略和人才强国战略，把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力。2006年之后，相继出台了《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》《全国科技兴海规划纲要》，依靠科学技术的研发与进步推动海洋资源的开发成为当年海洋经济发展中的一大亮点。

（四）“十二五”战略时期的规划文本内容分析（2011~2015年）

由图8可知，“十二五”时期的海洋开发战略中各维度的比重基本与前期保持一致，对海洋资源的开发利用进入稳步发展时期。战略任务中海洋第二产业的比重回升（见图7），“十二五”规划指出，加强对海洋生物医药业、海水利用业、海洋工程建筑业等新兴产业的发展，海洋第二产业比重由此从“十一五”的低谷回升到正常水平，此外，海洋环境保护与科学技术仍保持重点发展地位，对海洋教育和人才培养的重视程度上升，2010年4月，党中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010~2020年）》，这是我国排名前列个中长期人才发展规划，要求“大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才”，在这一背景下，国家海洋局根据中央的部署牵头编制并发布了《全国海洋人才发展中长期规划纲要》，是推进我国海洋事业发展和实施海洋强国战略的必然选择。该规划纲要首次提出实施泛海人才战略，树立了大海洋的人才理念，这是我国海洋人才发展指导思想的一项重要创新和重大突破，将海洋人才培养提到海洋发展的战略高度。

五、海洋国土开发战略发展趋势研究

（一）战略环境维度发展趋势分析

图9表明，各关键词在战略环境中出现的频数波动较大，总体上经历了一个从上升到下降再逐步上升的过程，其中海洋第二产业表现得尤为明显，而海洋生态环境保护方面的词频数呈平稳上升的趋势，这表明国际、国内形势中对生态环境保护的呼声逐步提升。

我国海洋国土开发战略在战略环境维度呈现这一趋势变化，与我国面临的海洋环境状况密切相关。我国是世界上海洋灾害较严重的国家之一。随着沿海地区经济的迅速发展、人口的逐步增加和海洋开发规模的不断扩大，我国海洋环境保护和减灾工作面临的形势极为严峻。为了保护和保全海洋环境，中国制定了《全国海洋环保“九五”（1996~2000年）计划和2010年长远规划》，继续贯彻预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理三大政策。之后也出台了类似《全国海洋环境监测体系业务“十一五”发展规划（纲要）》等的环境方面的专项规划。

（二）战略原则维度发展趋势分析

根据图9的线性趋势，我们可以看出，整体上关键词出现的频数呈现上升趋势，表明我国对于海洋权益的维护、生态环境的可持续、海洋科技和人才、海洋产业化发展、建立海洋综合管理体制等的重视是一脉相承和稳步增强的。其中，海洋科学技术和海洋生态环境关键词的词频数稳步上升的趋势尤为明显。

“九五”期间我国就制定了《中国海洋21世纪议程》，提出了海洋事业可持续发展的战略。《中国海洋事业的发展（1998年）》进一步强调了海洋资源开发和海洋环境保护同步规划、同步实施；加强海洋科学技术研究与开发。“十五”期间《全国海洋经济发展规划纲要》坚持经济发展与资源、环境保护并举，保障海洋经济的可持续发展。坚持科技兴海，加强科技进步对海洋经济发展的带动作用。加快海洋科技创新体系建设，进一步优化海洋科技力量布局和科技资源配置。“十一五”期间《国务院关于国家海洋事业发展规划纲要的批复》国函〔2008〕9号中再一次指出要坚持可持续发展原则，加强资源环境保护；发挥科技支撑作用。《国家海洋事业发展“十二五”规划》中又指出，坚持发展速度和效益的统一，保障海洋经济的可持续发展；坚持科技兴海，加强科技进步对海洋经济发展的带动作用。同时还出台了一系列的海洋科技和环境方面的专项规划，例如：《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》《全国海洋环境监测体系业务“十一五”发展规划（纲要）》《全国海洋标准化“十一五”发展规划》。

（三）战略目标维度发展趋势分析

从图11中可以看出，“九五”期间海洋生态位居战略目标的首要位置，“十五”期间环保的地位下降，开始对海洋科学技术领域展开研究，“十一五”期间，海洋科技超越其他类别占据战略目标的主导地位，“十二五”期间对海洋科技的重视不断增强，战略目标多元化，海洋生态环境保护、海洋科技、海洋灾害、海洋公共服务等多元发展。

我国的海洋科学技术水平还比较低，海洋开发技术装备比较落后，许多海洋开发领域尚处在粗放型阶段，特别是近年来随着沿海地区人口的不断增加和经济的快速发展，给海洋环境的保护和海洋资源的合理开发带来了很大压力。同时，面对世界海洋科技竞争日趋激烈的严峻形势和国民经济发展方式加快转变的迫切要求，亟须改善海洋自主核心技术缺乏、成果转化率低、科技高端人才严重不足的现状，优化配置科技资源，切实提高海洋科技创新能力和人才培养力度。所以我国从“九五”期间就意识到科技和人才在海洋事业中发展的重大作用，相继出台了科技人才方面的一系列规划，例如《全国海洋人才发展中长期规划纲要（2010~2020年）》等。

近年来，随着海洋开发利用程度的加深，海洋灾难频发、海水污染严重、海洋资源过度开采等问题层出不穷，急需政府发挥其应有的作用，不断提高其防灾减灾、调控海洋经济、加大海洋监管、促进海洋事业持续发展方面的能力。为此，各项海洋规划中提出要不断突出政府的公共服务职能，建立海洋事业的综合管理体制，使得各部门各司其职，统筹规划，从而促进海洋事业的健康、持续、快速发展。

（四）战略任务维度发展趋势分析

从图12中可以看出，“海洋第二产业”“海洋灾害”从“十一五”规划开始呈现出迅猛上升趋势，在“十二五”规划中达到较高点；“海洋公共服务”“海洋生态与环境保护”呈现出波动趋势；其余关键词的出现频率相对较为平稳，没有大幅变动。

2008年，国家海洋局印发《全国海洋标准化“十一五”发展规划》，海洋标准化作为海洋公共服务的一部分被赋予重要意义，这也是“海洋公共服务”在一次波动中于“十一五”规划期间达到峰值的重要原因。2013年4月11日颁布的《国家海洋事业发展“十二五”规划》第十章专门指出要增强海洋灾害意识，加强海洋灾害风险防范和突发事件的应急管理，加快提高海洋灾害观测能力和预警预报服务水平，增强海洋领域应对气候变化能力，完善海洋防灾减灾体系，保障人民生命财产安全。从“海洋灾害”一词出现的频率以及在“十二五”规划期间迅猛的提高便可反映出其战略地位的提升。

与此同时，“十一五”规划期间海洋第二产业比重大幅下降，从“十二五”规划期开始出现频率大幅提升，再度回归重要地位。国家明确指出，加强黄海、东海、南海等海域油气资源战略调查与评价，完成重点海域油气资源普查。依据此趋势，我们可以预测海洋第二产业在未来的海洋经济发展中将占据越来越重要的地位。

（五）保障措施维度发展趋势分析

从图13中可以看出，“海洋科学技术”和“海洋公共服务”从“九五”规划期开始呈逐步上升趋势，在“十一五”规划期间达到峰值后开始小幅下降；“海洋第二产业”历经“十一五”规划期的大幅下降后在“十二五”期间上升到较高点；值得关注的是“海洋灾害”，其在海洋保障措施中从“十二五”规划开始被赋予少有的重要地位；其余关键词的出现频率相对较为平稳，没有大幅变动。

2006年3月14日，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》提出实施科教兴国战略，把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》提出海洋科技发展任务，《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》明确指出海洋科技成为支撑和引领海洋事业快速发展的重要力量。依此不难看出，海洋科学技术在“十一五”规划期间尤为重要的战略地位使其出现频率达到峰值。

2008年，国家海洋局印发《全国海洋标准化“十一五”发展规划》，除了强调海洋公共服务的重要性外，更是确切提出要完善工作机制、健全海洋标准化规章制度，充分发挥海洋标委会及相关单位的作用，加强标准化工作队伍建设，以上措施均为保障海洋公共服务实施。故“海洋公共服务”一词也在“十一五”规划期达到峰值。

由于“海洋灾害”在“十二五”规划期的重要战略地位，与此相关的保障措施同时也被放到新的战略高度。作为重要的技术支撑，《国家海洋事业发展“十二五”规划》详细地提出通过开展全国海洋灾害风险评估与区划工作，建立健全海洋灾害应急管理体制，提升海洋预报服务水平，增强海洋应对气候变化能力，提高海洋灾害观测能力等保障措施应对海洋灾害。故“海洋灾害”在“十二五”规划期中迅猛上升。

The Evolution and Development Trend of Marine Land Development Strategy in China since the Ninth Five-Year Plan—Content Analysis Based on the Strategic Planning Texts

LI Xinpei

Abstract: Based on the strategic planning texts for the marine sector since the Ninth Five-Year Plan, the content analysis method is used to summarize the development trend of marine land development strategy. Through the data analysis methods such as document coding and key words frequency statistics, we analyze marine land development strategies in different periods from five dimensions, i.e., the strategic environment, strategic principles, strategic objectives, strategic tasks and supporting measures, so that we can provide suggestions as well as predictions for the future development of marine land resources.

Keywords: Marine Land Development；the Strategic Planning Text；Content Analysis 

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编辑：宗胜男

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