建设国际一流的和谐宜居之都，是以习近平同志为核心的党中央，统揽发展全局、把握时代潮流，对首都发展提出的新要求、寄予的新期望，也是北京新的历史使命和人民的期盼。北京不仅是大国首都，更是弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城。北京的老城区是历史文化名城的精华所在，肩负北京历史文化保护与发展的职责和使命，特别是老城中由胡同构成的平房区，承载着城市的记忆，是古城风貌的重要组成部分。

近两年，按照首都功能提升的要求，以东城、西城为核心的老城区在疏解非首都功能方面取得了明显的成效，通过拆除违章建设、整治“开墙打洞”、清理直管公房、全面加强背街小巷整治提升等，使城市环境为之一变。但同时，我们必须深刻认识到北京历史文化名城如何保护好、整治好、发展好，是一个历史性课题，北京市委书记蔡奇在调研核心区时指出，老城整体保护与复兴是一项历史工程，要以功成不必在我的精神，一条街区一条街区地干，一茬一茬地干。老城保护复兴不仅是旧有历史建筑的恢复，更是环境的再设计、再提升，需要通过深化相关领域改革和建立长效机制来再造老城区价值，实现与时代的同步可持续发展。

一、 老城保护和利用的历史性问题

北京老城平房区主要位于东城区和西城区，大部分属于划定的历史文化街区、风貌协调区，以居住功能为主，现状总面积2624公顷，约占旧城总面积（62.5平方公里）的42％。历史文化是城市的灵魂，沧桑的建筑是历史文化的重要载体，而人是建筑活的灵魂，“胡同-四合院-北京人”共同构成了北京老城较迷人的韵味，但由于多年的变迁与分化，平房区目前呈现出一定的衰败趋势，不少房屋失修，住房拥挤，基础设施落后，大部分原著居民收入水平相对较低，外来人口众多。平房区的现实与老城深厚的文化底蕴并不相称，胡同应具有的质朴、宁静、充满邻里和谐生活气息的风情韵味遭受了很大程度的损害。从目前平房区的情况看，主要存在以下突出的问题：

1人口密度大，流动人口多。

以大栅栏地区为例，开展疏解前的2013年，总人口约6.8万人，人口密度超过5万人/平方公里，是西城区平均人口密度的1.7倍。房屋出租率高，外来人口、流动人口聚集，在大栅栏地区，有的社区外来人口比例已经达到60%以上，而且从原来一人创业逐渐发展成为生儿育女，并将老人接来安家居住的情况。新住民和原有住民的生活习惯等的差异，造成矛盾凸现，给这个区域的管理与环境改善带来困难。

2产权情况错综复杂。

东西城的居住类平房从权属上主要包括直管公房、单位自管房和私产房。其中直管公房占比较大，它是计划经济体制下公共积累的一种产物，以低租金福利制为基本特征，其产权属国家所有，由房产行政主管部门代表政府直接管理。

以东城区为例，2016年直管公房57909户，建筑面积约200余万平方米（数据来源：东城区房管局）。由于直管公房主要来源包括解放初期政府没收接管的官僚、资本家和部分无主房屋的房产以及1958年以后社会主义私房改造时经租和公私合营的房产等，因此一些房产本身带有需要解决的历史遗留问题。

3直管公房的管理比较薄弱。

直管公房房租偏离市场价格，很多不需要公房居住的承租人将公房出租赚取利润，或承租人死亡后，只要各继承人能够达成一致推举一人，在不严格审核其是否符合公房承租条件下即可变更新的承租人等。直管公房承租退出和收回制度的缺乏，使平房区的人口即使通过行政力量得以暂时疏解,但仍有可能回潮。

4基础设施和公共服务标准低。

由于历史原因，平房区的交通市政设施设计和配套标准低，有的排水设施还是清朝时期的管道，有的居民家中没有卫生间，只能依靠公共厕所等，不能很好的满足居民现代生活，缺乏针对老城平房区特点的交通组织以及宜居的公共环境。这些都严重降低了老城的吸引力，并不能使生活在其中的市民感受到历史文化名城的荣耀感，改善居住条件的意愿十分强烈。

二、 促进老城平房区复兴的有关建议

老城的平房区是历史文化名城的肌理，对重要的历史建筑，特别是皇家历史建筑起到非常重要协调、烘托和陪衬的作用。平房区的非首都功能疏解、拆违整治为下一阶段更好提升这一区域的环境和改善秩序创造了较好的条件，在这样的背景之下，更需要直面平房区存在的深层问题，以改善民生、建立长效机制为重点，夯实工作成果，逐渐促进平房区的复兴。

1推动居住类直管公房改革

为了避免平房区成为中心城管理洼地，应以直管公房为重点领域推进相关改革工作，加强对直管公房的使用管理，改善房屋居住条件，促进直管公房的市场化改革。

一是建立有效的信息管理系统。建议以东西城为试点，对直管公房情况进行摸底，掌握承租户的情况，特别是人户分离、家庭收入等情况。

二是加强直管公房退出机制的立法研究。确定准入和退出机制，可以考虑与现行租赁型保障房管理模式对接，加大对违法使用公房资源行为的处罚力度，建立资格年审制度，加强日常监管。

三是建立保障房供应与平房区功能疏解相对接的长效机制。为平房区居民提供可选择的保障房，优先腾退文保建筑，鼓励自主外迁，实现人口迁移、提高居住质量、延续社会结构、旧城保护的有机统一。

四是对直管公房的分配进行优化,改善住房条件。结合四合院布局和现代生活需求进行内部修缮，逐步实现厨卫入户，为低收入、真正需要被保障的居民提供体面的居住环境。

五是对开放直管公房二级市场的问题进行深入研究，做好直管公房的分类，对适宜转让的类别，确定其有偿转让的政策及程序。通过直管公房的改革，一方面改善房屋质量，另一方面促进居民的社会结构调整，注入社区发展的活力。

2大力营造公共空间

城市公共空间具有公共性和大众性，具有生态、娱乐、文化、美学、交往等多重目标和功能，是现代城市生活不可或缺的部分。平房区通过拆除违建，不同程度的腾退出一些可供利用的区域用于改善公共空间不足、质量不高的问题。

一是加强城市设计。在平房区城市空间营造的方面，要充分体现精细化管理，要认真研究居民需求，发挥社区、居民的主动性，鼓励具有历史名城保护经验的机构、社会组织参与到平房区环境改善的方案设计中去，形成政府、社会、专家、居民间的联动。积极总结城市小微空间的改造经验，例如北京历年国际设计周中的相关经验，有针对性的形成胡同城市设计的专业导则，总体指导精品公共空间的打造，形成一些可复制、可推广的模式。

二是强化功能的互补性。结合腾退出来的历史建筑可考虑社区博物馆、文化馆等公共服务用途，其他腾退出来的建筑可以弥补社区服务的不足，特别是社区生活性服务业和社区小型商业，违建拆除后的用地考虑建设小微绿地、口袋花园，增加健身、休憩设施或景观小品。

3改善平房区交通组织与管理

平房区的交通路网是老城历史风貌的重要组成部分，具有自身的特点，特别需要精细化的交通组织管理，既服务于当代交通需求，又服务于历史名城的保护。

一是注重停车的系统管理。统筹研究优化车辆通行和停车问题（包括非机动车停车），根据胡同的不同宽度，确定单行单停等交通管理方式。进一步总结“停车自治”的模式，以解决本地居民停车为目标，对胡同停车空间进行统一的管理，研究制定胡同停车管理细则，明确有关管理收费、费用使用、委托管理等方面的问题，对停车自治组织的运作进行指导。结合胡同的拆违整治，有条件的地方可以探索机械立体停车设施的使用。

二是加强胡同交通精细化引导。研究胡同适用的交通管理标识、标志标线，将胡同交通纳入城市交通精细化管理的范围，探索胡同步行空间的打造，增强步行的舒适度。加强对老城重点景区周边的交通疏导，如故宫、北海景山、什刹海地区等，引导游客通过公共交通进入，研究旅游大巴在老城外围的停放。

4深入发掘平房胡同的文化内涵

北京历史文化底蕴深厚，历史文化名人众多，他们曾经生活、工作的地方如同灰尘遮蔽的“珍珠”一样散落于老城的一条条胡同与巷子之中，除了少数被辟为博物馆、纪念馆以外，还有众多故地历经时代的变迁，一次又一次的分割、改建，在功能和风貌上发生了很大的变化，但是仍让人感受到扑面而来的历史沧桑和主人曾经的气质、气息，这也正是历史文化名城的独特魅力。

在改善平房环境的同时，依托北京雄厚的历史研究资源和各类机构组织，应全面加强平房胡同的历史文化发掘，扩大宣传，在精品胡同街巷入口处，设置历史文化墙，介绍胡同人文历史，特别是重要历史事件、名人故地，既延续老北京的历史记忆，增强文化宣传，又激发原住民对家园的感情，共同珍爱宝贵的历史资源。