探索体制机制创新 推进京津冀协同发展

王喆  蒲俊霖

京津冀区域合作发展由来已久，较早可追溯到1986年提出的“环渤海经济区”。其间，历经“环首都经济圈”、“大北京”、“首都经济圈”、“京津冀一体化”等提法，直到“京津冀协同发展”被明确为国家三大战略之一。

一、京津冀协同发展存在制度障碍

与长、珠三角等地区相比，京津冀协同发展虽然取得了一定进展，但总体上仍存在四大障碍：一是存在行政体制分割的共性障碍；二是缺乏区域利益分享和补偿机制；三是缺乏制度和法制的保障；四是缺乏一体化的决策机制。这些突出问题,归根到底是支撑协同发展的体制机制和政策体系缺位的结果。面向未来，建立并完善有效的体制机制和政策体系应成为实现京津冀协同发展的较重要抓手之一。

二、推进区域协同发展体制机制创新

中央与京津冀三地须在各自范围内进行有效的制度创新，通过上下互动的构建模式，打破区域合作体制机制障碍。

（一）完善对接协调机制

一是构建常态化、多层次的区域利益平衡、诉求表达和对话谈判机制。

二是依托国家和京津冀协同发展领导小组，选取重点产业领域，研究建立涉及中央、相关职能部门与三地政府的政府对接机制。

三是加强三地在各专门领域的信息共享，推进政策、规划、标准和政务信息对接。研究建立统一的京津冀协同发展信息平台和监测评价体系。

四是尽快建立京津冀协同发展专家咨询机构，充分发挥行业协会、中介组织和企业联盟的支撑作用。

（二）健全行政管理机制

一是推进经济社会发展规划、城市建设规划、土地利用规划的融合与对接，构建三地相互衔接的协同规划体系。

二是加大对现有行政执法职能和机构的整合力度，构建统一的监管执法体系，在重点领域开展审批、监管与执法合作。

三是促深化区域行政审批制度改革，较大限度清理、取消、下放审批事项，进一步简政放权。

四是逐步建立区域统一、高效、开放、共享的信用体系，完善信用约束与披露的区域联动机制。

五是结合国家新型城镇化试点，在环京津地区积极培育区域性中心城市，稳妥开展强镇扩权试点，探索赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

（三）构建利益分配机制

一是创新税收分享制度，建立区域税收征管合作机制和税收收入区域归属争议协商解决机制，加强跨区域税收利益分配协调。

二是在产值计算方面，跨省市合作项目带来的地区生产总值、固定资产投资额，按比例分别计入参与合作的地区。

（四）健全法制保障机制

一是规范和确定合作关系。对区域重大发展问题，及时制定出台相关地方法规和配套政策措施。

二是加快推进市场一体化改革，建立公平开放透明的市场规则，构筑统一开放、竞争有序、充满活力的区域市场体系。

（五）强化生态补偿机制

一是在统筹已有京津对河北的生态建设和生态补偿各类资金和项目投资基础上，共同建立京津冀生态补偿专项基金。

二是以京津-河北张承地区作为横向生态补偿试点， 建立区域横向生态补偿机制。

三是探索多元化生态补偿方式。丰富间接补偿形式，推进产业带动补偿，扶持周边生态保护区因地制宜发展农业、旅游业等生态型产业。

四是建立京津冀流域水环境补偿机制，完善水资源使（取）用权转让制度。构建区域统一排污权交易平台，组织开展跨区域二氧化硫、氮氧化物排污权交易。将跨区域碳排放权交易试点扩至河北全省。

（六）创新考核评价机制

改变传统单独考核模式，采用“区域考核评价”方式，从京津冀在国家经济社会发展中的贡献、协同发展的质量效益、三地在区域协同发展中做出的努力、各省市经济社会发展状况四方面进行综合考核，落实过剩产能淘汰、节能降耗、帮扶联动、生态和环境保护、社会管理创新等考核指标。

三、完善区域协同发展配套改革措施

把京津冀整体列为国家区域一体化发展示范区，在财税、土地、就业和社保等领域赋予先行先试权，允许和支持试验一些重大、更具突破性的改革措施。

（一）财税支持政策

一是改革转移支付制度。适度加强中央事权和支出责任，加强中央财政向特殊地区转移支付力度。

二是研究设立一系列京津冀协同发展基金。设立产业投资基金、生态补偿基金、公共服务合作基金。围绕取消区域内长途、漫游通话费等特定一体化项目，设立特殊补贴基金。

三是推动增值税“扩围”试点，加快京津冀服务业创新发展和升级换代，推动区域制造业与服务业融合发展。

（二）土地管理政策

一是实施差别化区域土地政策。试行京津冀全域范围土地利用计划指标“近期用地总量一次核定，用地指标额度集中下达，供地时序阶段调整”的管理制度。

二是探索试行跨省域耕地占补平衡政策。在严格保障耕地总量和保护生态环境前提下，探索试行跨省域、数量和质量并重的耕地异地占补平衡政策。

（三）公共服务政策

一是建立统一公共就业服务平台，共建区域实体和网上人力资源市场。建立区域统一规范就业服务对接，促进区域劳动力规范、有序、合理流动。

二是推进社会保障一体化。加快推进医疗、养老、失业保险政策一体化，加强区域内医疗、养老和失业保险统筹。

三是推动教育医疗一体化。加强跨域教育医疗合作政策创新，引导一批京津医疗、教育资源向河北转移，支持有条件的优质高等教育资源在河北办分校，建立区域优质教育医疗资源共享机制。

（四）市场一体化政策

一是完善要素市场体系，鼓励京津两地产权交易所、金融资产交易所、环境交易所等专业交易平台开展广泛合作。

二是打破市场壁垒，建立统一的政府采购支持科技创新产品的政策体系，建设创新发展战略高地。

三是推动三地在区域要素市场、促进投资贸易便利化、统一征信体系建设、区域金融风险防范等方面进行深入合作。

四是着力发挥京津两地农业科技化水平高、本地农产品需求量大的优势，在河北大力发展服务京津的菜篮子生产基地和供销体系，促进河北现代化农业发展，实现区域农产品产供销一体化。

（五）先行先试政策

一是稳妥推进中关村国家自主创新示范区、滨海新区国家综合配套改革试验区等高级改革试点区建设，探索将示范区的先行先试政策在区域内延伸扩展和交叉覆盖。

二是放宽投资准入，促进区域投融资和贸易便利化。把天津自贸区打造成我国北方高水平对外开放的“试验田”。

三是将北京新机场临空经济合作区作为区域合作重要试点，创新功能区共建和“飞地经济”跨域管理体制机制。

————————

编辑：刘彪

王喆，中国政法大学博士研究生，国家发改委体改所研究室副主任；蒲俊霖，中国政法大学硕士研究生。

本文原为2016年10月08日发布的资本金融研究院要报2016年第16期，今日免费对外公布，以飨广大读者。