我国产业与城市分割缘于改革开放初期开发区建设。较早的开发区多为加工业等劳动密集型产业，较少安排居住用地和商业用地，现在开发区已经由功能单一的工业园区向功能多元的城市空间转变，城市和产业共生、共利、共融。在土地利用特征上必然发生变化：一是随着产城融合的深化，单一的生产功能向多元功能转化。二是研发、制造、服务活动融合度高，多种用地类型混合，功能密不可分。三是随着中小微企业增加，用地期限不确定性增大。

实现产城融合的土地复合利用政策

推动功能混合和产城融合。鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房供中小企业进行生产、研发、设计、经营等多功能复合利用。为创业者提供低成本办公场所和居住条件。新产业工业项目用地，生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15%的，可仍按工业用途管理。

鼓励土地复合利用。允许工业仓储与商业、办公等功能在同一地块（或同一栋建筑）内混合，其用地可按工业用途和科教用途管理；引导土地用途兼容复合利用，出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。

5年过渡期。改变土地用途、对利用城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房进行改建和利用的，在一定经营期限内可不增收土地年租金或土地收益差价。土地使用性质也可暂不变更，5年内可继续按原用途和土地权利类型使用土地。

协议出让。上述用地期满或涉及转让的，按新用途、新权利类型、市场价协议办理用地手续，保证原土地使用者能够继续使用土地，促进企业长远投入，避免短期行为。

允许房地产用地改变用途。房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，可将未开发房地产用地转换用途，引导其用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其他产业投资。

支持城市更新及老旧

企业改造的土地政策

规范创新型产业用地的供应方式。根据企业不同发展阶段，提供差异化的获取生产经营场所的用地方式。如孵化期企业租赁孵化器的标准厂房，青年期创新型企业购买单层或多层厂房，成年期企业购买整宗土地等。

支持产城融合中的老旧工业用地改变用途、调整土地利用方式。如对于传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，是可继续按原用途和土地权利类型使用土地过渡期政策。

产城融合中的转型升级和搬迁改造项目可以协议出让。产能置换项目，在同一市、县范围内因环保搬迁、退城进园的，政府收回原国有建设用地使用权后，经批准可采取协议出让方式，并按照减量或等量产能对应的土地使用标准，为其安排同类用途用地。

支持外来人口落户的土地政策

实行差别化的用地标准。综合考虑城镇容纳空间等因素，根据现状人均城镇建设用地具体面积安排不同标准的新增城镇建设用地。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

实施规划统筹管控。考虑区域经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，特别是进城落户人口数量和流向，合理安排城镇新增建设用地规模。

提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，通过整理复垦，增加耕地面积。