纽约重视城市存量用地的建设管理，在城市空地和棕地的利用上，持续推出了一系列适应性政策，保障可负担住宅的建设供给。

当前，北京随着城市的不断扩大，呈现出用地紧张、高密度居住的特征，如何盘活存量土地，促进空间资源的可持续利用，已成当今社会经济发展亟待关注的热点问题。

纽约在利用分散的、小规模的城市存量土地进行可负担住宅开发方面积累了一定的经验，对北京疏解非首都职能腾退出的存量土地再利用以及通州副中心的开发建设具有一定的借鉴意义。

01纽约存量土地现状及住宅用地需求

纽约的行政区划已经保持了上百年历史，城市建设用地总量一直保持稳定状态。随着城市人口数量、家庭结构、城市产业结构在不同历史时期的发展变化，纽约的城市建设通常需要利用存量土地进行更新性开发。城市存量土地，包括闲置或低效使用的空地（包括私有及城市所有土地），也包括不同程度工业污染及工业建设物遗留的地块（也称为棕地）。

2010年，纽约全市有将近3万块零散分布的空地，占用地总量的7.1%，其面积总和几乎与整个曼哈顿岛相当。然而，闲置用地转化为建设用地的机会十分有限。由于大量空地为私有物业，难以推动建设；另外，闲置地块的区位与新增人口居住匹配性有限；还有一个重要原因是，很多闲置地块面积太小，无法达到具有一定投资收益的建设规模。

另一方面，从棕地存量看，一个污染地块恢复建设前需要对污染物进行治理，而土地清理的工程费用和清理周期无疑提升了项目造价和开发风险。对于小尺度、分散的棕地来说，就面临着土地清理的复杂过程和低投资收益的双重障碍。

但纽约的人口却在持续增长。根据纽约规划局公布的数据：到2030年，纽约人口将达到882万。超过40万的人口净流入对住宅建设以及居住可负担性形成巨大挑战。2014年，纽约新一轮的住宅计划推出，需要新建及保留20万套可负担住宅。住宅用地面临供应不足的形势。

纽约重视城市存量用地的建设管理，在城市空地和棕地的利用上，持续推出了一系列适应性政策以打破土地供应障碍，提高住宅供应量以适应城市发展。如今，其一系列建设成果正在显现，经验亦可总结。

02纽约利用零散棕地建设可负担住宅的政策行动

纽约政府很早就认识到，污染土地是提供可负担住宅建设用地的有效途径之一。一方面开发商可以低廉的价格获得土地，清理后进行二次开发；另一方面，由于区位和面积因素不适合更大规模的商业、办公或者高密度住宅建设，因为这为中小规模的住宅项目提供了机会。

纽约棕地可负担住宅建设项目分布

资料来源：PlaNyc Progress Report: 2014

目前，纽约已经颁布的各类棕地支持计划多达三十余个，其中相当多的项目都与可负担住宅及低收入社区建设直接或间接相关。由于小幅棕地地块相对分散，所以将这类污染地块进行整合，规划为棕地片区并对其进行综合开发不但可以提升建设效益，也有利于更大区域的社区发展。

 纽约州于2003年开始实施“棕地机会区”（BOA：Brownfield Opportunity Areas）规划，为政府和开发机构建立伙伴联系，并由州政府提供技术支持及财政资助。

 2006年，纽约市建立了棕地“自愿清理计划”（VCP：Volunteer Cleanup Program），致力于为低到中等污染程度的城市土地提供清理资金，然后用于二次开发，这是全国范围内较先成立的城市一级的棕地清理项目。

 2011年，纽约环境修复办公室（OER：office of environmental remediation）负责管理VCP，迄今为止，该计划已覆盖230多个开发项目，其中住宅项目160多个，包括45个可负担住宅项目（合计3900多套可负担住宅），最终提供6400个就业岗位以及19500个建造业岗位。

 纽约市棕地片区规划全称为“社区棕地规划”（CBPA：Community Brownfield Planning Area），通过该项规划，OER可以有依据的高效聚集社区资源，并且通过上级政府申请资金。目前纽约市已建立21个棕地片区，还有12个正在起草中。通过棕地规划区，社区机构和规划师可以通过与市规划局建立合作关系对当地社区的棕地进行恢复性开发。

纽约棕地机会区分布及首批棕地再开发项目

资料来源：http://newyork.thecityatlas.org/

03纽约利用城市空地建设可负担住宅的政策行动

纽约在上世纪八十年代开始针对城市空地进行可负担住宅建设的探索。1987年，住宅保护部联合建筑师联盟对小尺度空地进行研究，希望利用这类地块进行可负担住宅建设。早期的合作研究涉及10个不同类型的城市空地，希望通过创新设计在城市现行建设规范框架下建设适应不同社会群体的住宅，并形成设计范式。

今天，纽约很多市属闲置用地由于旺盛的开发需求已经进行建设，但城市仍然面临进一步提高土地利用效率的诉求。根据2014年纽约可负担住宅计划，特别针对小尺度城市空地提出两项政策：一是“社区建设计划”（NCP：the Neighborhood Construction Program），一是“填充开发自有住宅机会计划”（NIHOP：the New Infill Homeownership Opportunities Program）。

这两个项目旨在整合小规模用地建设低密度的可负担住宅（20套以下），并且特别针对小型开发商、社区公司和非政府机构提供优惠。

之前的城市填充开发，需要开发商有较高的运营及抵抗风险能力，对分散地块进行整合置换，无形增加了开发周期和成本，NCP和NIHOP项目则降低了建设门槛，为小型开发商提供机会，使住宅开发市场生态更加均衡与多元化。

文章来源：清华同衡规划播报