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【较高人民法院】

集体土地、小产权房可否入市交易?订立的合同是否有效|附18个案例及小产权房相关规定

作者|唐青林 李舒 杨巍(北京市安理律师事务所)

来源|作者赐稿并授权法客帝国刊发

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阅读提示

“小产权房”是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，未取得国有建设用地权属证书，也未取得规划、施工许可。根据《土地管理法》第六十三条的规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”那么转让集体土地使用权用于非农建设订立的合同是否有效？城市居民购买集体土地上建设的“小产权房”订立的合同是否有效？

本书作者检索了近几年较高法院的案例，均认为转让集体土地使用权用于非农建设订立的合同为无效合同，城市居民购买集体土地上建设的“小产权房”订立的合同亦为无效合同。

本书作者也关注到有地方法院认定“小产权房”买卖合同为有效合同，或者认定“小产权房”纠纷不宜由法院直接审理，应先行由行政机关处理，裁定驳回当事人的起诉。但是即使认定“小产权房”买卖合同为有效合同，根据相关规定，房屋也不能办理不动产登记，不能实际取得物权。

因此本书作者提醒大家切勿贪图便宜购买“小产权房”，切勿直接购买集体土地使用权用于非农建设。

此外本书作者也关注到2015年全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，根据该决定，三十三个试点区域的集体经营性建设用地使用权已可以入市交易。

较高人民法院

城市居民购买集体土地使用权及地上房屋的合同原则上为无效合同

裁判要旨

除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形外，城市居民购买建造在农村集体所有土地上的房屋，违反了《土地管理法》“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的强行性规定，因此房屋买卖合同无效。

案情简介

一、刘玉柱、刘玉刚是城市居民，2014年2月，刘玉柱与张亚军就位凤凰镇回新村某房屋达成买卖协议，房屋价款为56万元，房屋用地属于农村集体所有的土地。刘玉刚将房款汇入张亚军账户，张亚军出具了收据，并将房屋钥匙交予刘玉柱。刘玉柱、刘玉刚自2014年2月起已实际使用该房屋。

二、刘玉柱、刘玉刚向临夏中院提起诉讼，请求判令：确认双方所签协议无效；张亚军返还购房款56万元及利息4.2万元。张亚军提起反诉，请求判令：刘玉柱、刘玉刚支付房屋使用费13.6万元，赔偿经济损失2万元。

三、临夏中院认为，本案交易房屋属国家禁止交易的“小产权房”，房屋买卖协议违反相关法律、行政法规的强制性规定，判决：房屋买卖协议无效；张亚军返还刘玉柱、刘玉刚购房款56万元；刘玉柱、刘玉刚将房屋返还给张亚军；刘玉柱、刘玉刚给付张亚军房屋损失费2.25万元。

四、刘玉柱、刘玉刚与张亚军均不服临夏中院判决，向甘肃高院提起上诉，甘肃高院判决驳回上诉，维持原判。刘玉柱、刘玉刚不服甘肃高院判决，向较高法院申请再审，较高法院裁定驳回其再审申请。

败诉原因

首先，刘玉柱、刘玉刚为城市居民，张亚军出售给刘玉柱、刘玉刚的房屋建造在农村集体所有土地上，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的强行性规定，因此法院认定讼争房屋买卖合同无效。

其次，双方明知案涉房屋建造在农村集体所有土地上，对于房屋买卖合同无效均具有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，应各自承担相应的责任。据此，法院判决张亚军返还刘玉柱、刘玉刚支付的购房款，刘玉柱、刘玉刚向张亚军返还讼争房屋，同时鉴于刘玉柱、刘玉刚已实际占有使用讼争房屋，故参照同类房屋租金标准酌定刘玉柱、刘玉刚承担房屋使用费的一半。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、切勿购买集体土地上建设的“小产权房”，该类交易订立的合同为无效合同。即使有少数法院认定“小产权房”买卖合同为有效合同，根据有关规定，房屋也不能办理不动产登记，不能实际取得物权。合同被认定无效后，法院可能判决购买方支付实际占用房屋期间的房屋使用费。

二、对于“小产权房”出售方而言，购买者可诉请确认房屋买卖合同无效，请求返还购房款。此外根据《土地管理法》相关规定，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，可能面临建筑物被限期拆除的行政处罚。

三、2015年全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，针对三十三个试点区域，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”据此，试点区域的集体经营性建设用地使用权可以入市交易，但是宅基地等集体非经营性建设用地仍不允许入市交易。

相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》

第四十三条  任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第六十三条  农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第七十三条  买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第九条  城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

《中华人民共和国合同法》

第五十二条  有下列情形之一的，合同无效：

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第五十八条  合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

《较高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)》

第十四条  合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

本案争议焦点为合同无效后双方责任的认定问题。张亚军出售给刘玉柱、刘玉刚的房屋系建造在农村集体所有土地上，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的强行性规定，故二审判决认定讼争房屋买卖合同无效并无不妥。刘玉柱在购买讼争房屋之前已经到现场进行查看了解；2014年2月9日《房屋买卖协议书》约定“甲方（即张亚军）与刘少华签订的联建协议书中的相关权利随即转让给乙方（即刘玉柱、刘玉刚）享有”，从《联建协议书》载明的内容，可以得知讼争房屋系建造于农村集体所有土地上；刘玉柱签字的《售房合同》中也明确载明讼争房屋土地所有权性质为集体所有。综上，可以认定刘玉柱、刘玉刚在签订讼争房屋买卖合同时对于土地性质是知情的，现虽主张张亚军是以引诱、欺诈的方式骗取其缔结讼争房屋买卖合同，但并没有提交相应的证据予以证明，故对于该申请理由，本院不予支持。由于双方当事人对于讼争房屋买卖合同无效均具有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，应各自承担相应的责任。据此，二审法院判决张亚军返还刘玉柱、刘玉刚支付的购房款，刘玉柱、刘玉刚向张亚军返还讼争房屋，同时鉴于刘玉柱、刘玉刚已实际占有使用讼争房屋，故参照同类房屋租金标准酌定刘玉柱、刘玉刚承担房屋使用费的一半，符合上述法律规定，该裁量权的行使无明显不当，本院予以维持。

案件来源

刘玉柱、刘玉刚与张亚军确认合同无效纠纷申诉、申请民事裁定书，[较高人民法院（2016）较高法民申970号]。

延伸阅读

一、除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形外，集体土地使用权及地上建筑物入市交易签订的合同是否有效的相关案例

（一）认定集体土地使用权及地上建筑物入市交易签订的合同无效（案例1-案例16）

案例1：刘柬与海南通澳经济开发投资有限公司项目转让合同纠纷申请再审民事裁定书[较高人民法院(2013)民申字第594号] 认为，“海南省高级人民法院（2009）琼行终字第63号生效行政判决查明，‘1997年9月和1998年6月通什市政府向海南省人民政府报告调整后的机场用地（624.36亩）的征用、出让事宜，请省政府审批。海南省建设厅土地管理处就调整机场用地问题书面答复通什市政府需先兑现农民征地款等再报批，未予批准’。通澳公司与刘柬签订《五指山民用机场项目合作转让合同书》时，省政府未予批准，案涉土地性质仍属集体所有。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外’的规定，农民集体所有的土地使用权不得转让。上述行政判决同时认定：‘五指山市政府对于1699亩国有土地使用权是无权转让的’、‘五指山市政府出让1738亩的土地给通澳公司并颁发《国有土地使用证》的行政行为，已超越其行政职权，因此，五指山市政府的上述行为不合法’。案涉通国用（2000）字第120号土地使用权证已不能证明通澳公司合法取得了该证项下的的土地使用权，故海南省高级人民法院认定通澳公司以该证项下的土地使用权为标的与刘柬签订的《五指山民用机场项目合作转让合同书》无效，并无不当。”

案例2：郭亚辉与王根平合同纠纷二审民事判决书[较高人民法院（2014）民一终字第319号] 认为，“案涉房屋建设在集体所有的土地上，至今未办理农用地转为建设用地相关审批手续，王根平与郭亚辉签订的《增资合作协议书》及《增资合作协议书补充协议》，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应当认定为无效。”

案例3：沈阳鹏润房地产开发有限公司与沈阳市皇姑区陵东街道东窑村民委员会合同纠纷申诉、申请民事判决书[较高人民法院(2016)较高法民再4号] 认为，“但在本院审查与审理过程中，鹏润公司均当庭明确陈述，其之所以与东窑村委会签订本案《土地腾迁合同书》，目的在于房地产开发，实际就是要建设“小产权房”，并非是为了日后获得腾迁土地优先摘牌的权利，其也没有这方面的经济实力参与摘牌，其公司以类似所谓土地整理腾迁的模式已开发过房产。鹏润公司此等陈述，与东窑村委会关于腾迁合同目的在于出让土地的辩称，实质上相互吻合。本案双方所谓的‘出让’或商品房建设，实质就是规避国家关于土地出让的相关法律规定，目的就是不办理法定的土地出让手续而实施商品房开发。对此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：‘城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。’该法第十五条进一步规定：‘土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。’《中华人民共和国土地管理法》第六十三条也规定：‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。’很显然，本案双方所签《土地腾迁合同书》的实质目的显然违反了以上法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项之规定，以合法形式掩盖非法目的之合同应为无效，原审关于本案合同有效的认定，属于适用法律确有错误。”

案例4：唐山市路南区女织寨乡郑家庄村民委员会、唐山中天房地产开发有限公司与唐山市路南区女织寨乡郑家庄村民委员会、唐山中天房地产开发有限公司合同纠纷申请再审民事判决书[较高人民法院（2016）较高法民再96号] 认为，“中天公司与郑家庄村委会于2008年5月28日签订的《合作协议》约定，郑家庄村委会出地、中天公司出资，对郑家庄新村址可用面积约296.77亩的土地进行整体改造；中天公司自负盈亏，独立承担责任；村民安置房（含村委会办公用房）总面积为106000平方米（地下室除外），其余部分用于销售，销售收入归中天公司以便其收回投资。《较高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：‘合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。’郑家庄村委会在与中天公司的合作中，不承担经营风险，只收取固定面积的房屋作为收益，故案涉《合作协议》应认定为土地使用权转让合同。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。’郑家庄村委会和中天公司签订协议约定将郑家庄村集体所有的土地使用权转让用于商品房开发，擅自改变了农村集体土地的用途。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，案涉《合作协议》当属无效。中天公司根据无效的《合作协议》，要求郑家庄村委会提供20.63亩集体土地用于房地产开发，与法相悖，依法不应予以支持。”

案例5：徐怡等与北京八达岭山庄物业管理有限责任公司房屋买卖合同纠纷二审民事判决书[北京市高级人民法院（2016）京民终525号] 认为，“根据已查明的事实，涉案房屋所占用的土地系北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社所有的集体土地，土地利用现状为建设用地。涉案房屋及其所属项目是否经过有关部门建设工程规划审批并不能影响和改变其所占土地系农村集体土地的性质。徐怡、徐恒、徐恺并非太舟坞村经济合作社成员，无权取得该集体土地建设用地使用权，其与八达岭山庄物业公司签订的《房屋转让协议》因违反法律、行政法规的强制性规定而属无效。八达岭山庄物业公司基于合同违反国家法律法规的强制性规定主张合同无效，一审判决适用法律正确。因此，徐怡、徐恒、徐恺的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。对于合同无效后的法律后果，双方如有争议可另行解决。”

案例6：麦焕金、中山市东升镇胜龙村民委员会建设用地使用权转让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[广东省高级人民法院(2016)粤民申4772号] 认为，“本案为建设用地使用权转让合同纠纷。根据麦焕金的再审主张以及胜龙村委会的答辩意见，本案应重点审查涉案《工业建设用地使用权转让协议》的效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定：‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。’本案中，麦焕金提交的证据并不足以证明涉案胜龙村委会辖区内的土地的性质已经转为国有土地，或者是已经符合集体建设用地使用权转让的条件。因此，一、二审法院认定涉案《工业建设用地使用权转让协议》为无效合同，并无不当。”

案例7：江门祥合实业发展有限公司与江门新会农村商业银行股份有限公司、江门市蓬江区棠下镇人民政府建设用地使用权纠纷二审民事判决书[广东省高级人民法院(2016)粤民终402号] 认为，“对本案土地中仍属于集体土地的部分，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条排名前列款的规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情况以外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，故《抵债资产权益转让协议》中涉及集体土地使用权转让的约定亦应认定无效。”

案例8：罗团大与开平市三埠区建联村委会洪门楼村建设用地使用权转让合同纠纷申诉、申请民事裁定书[广东省高级人民法院 (2014)粤高法民一申字第770号] 认为，“《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《合作兴建商住楼的补充协议》约定转让的是洪门楼村名下的集体土地使用权，至今尚未办理国有土地使用权出让审批手续，违反了前述《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，二审判决认定该合同无效，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效的规定，该合同也不能作为罗团大主张洪门楼村违约的依据。罗团大申请再审主张《合作兴建商住楼的补充协议》有效并据此主张洪门楼村违约迟延办理土地使用权过户登记手续，均理据不足，本院不予支持。”

案例9：张智斌与周宝玲其他房屋纠纷再审民事判决书[广东省高级人民法院（2014）粤高法审监民提字第52号] 认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第六十三条，以及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中‘农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”’等相关规定，宅基地依法属于集体所有，其使用权只能分配给本村村民，宅基地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，也不得转让给城镇居民及非同一集体经济组织成员（非本村村民）。按照房地一体的不动产处分原则，在宅基地上建设的房屋亦不得转让给非同一集体经济组织成员。虽然朱昌城与张智斌签订的《协议书》载明朱昌城向张智斌转让的是案涉房屋‘使用权’，但根据该协议的具体内容及其实际履行情况，朱昌城与张智斌签订的《协议书》实际上是将该房的整体权利一并转让，具有转让案涉房屋的性质。本案无证据证明张智斌符合受让案涉房屋的条件。故原二审判决认定朱昌城与张智斌签订的《协议书》实质是房屋转让协议，该《协议书》因违反了法律禁止性规定而无效，并无不当。张智斌若因该协议无效而遭受了经济损失，其可通过另案起诉解决。”

案例10：王建生与吴九仔,黎集坤房屋买卖合同纠纷申诉、申请民事裁定书[广东省高级人民法院（2015）粤高法民一申字第261号] 认为，“王建生与吴九仔、黎集坤于1994年12月30日签订的《合资建房协议》，名为合资建房，实为农户小产权房买卖，因王建生并非涉案房屋所属农村集体经济组织成员，《合资建房协议》无效。”

案例11：温州云昂贸易有限公司与上海青春实业有限公司房屋买卖合同纠纷一案二审民事判决书[上海市高级人民法院（2011）沪高民一（民）终字第2号] 认为，“本案中，云昂公司与青春公司签订《房屋买卖合同》，约定买卖集体土地上的房屋，并约定如果在2006年12月30日前未能办出土地转性手续及产权证等，则降低房价后云昂公司取得系争房屋的永久使用权。双方无论是对系争房屋所有权还是使用权的买卖因为违反了我国农民集体所有土地的使用权不得转让的法律规定而无效。从合同条款的约定可以看出，双方对签约当时的房屋土地性质是清楚的，对土地转性不成功的可能性也是充分预见的，因此，原审认定对于合同的约定违反国家法律法规的规定而无效，双方都负有相应的责任并无不当，本院予以维持。”

案例12：上海岳林工贸有限公司与上海曹中实业有限公司买卖合同纠纷一案再审民事判决书[上海市高级人民法院（2010）沪高民一（民）再提字第4号] 认为，“本案处理的是岳林公司与曹中公司之间的房地产转让合同纠纷，该纠纷经一审、二审，事实已经查明，双方当事人对原再审所查明的事实也无异议，且案件的处理结果与陇兴公司无法律上的利害关系，岳林公司在本案再审中要求追加陇兴公司为本案第三人，于法无据，本院不予准许。当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，违反法律、行政法规强制性规定所签订的合同，应当认定为无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第9条规定，‘城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让’。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外’。本案系争土地权属为农村集体所有，依照法律规定应当办理土地使用权变更手续后方可有偿转让，现曹中公司未依法办理相关手续，即与岳林公司签订转让协议，且转让协议双方又不符合《中华人民共和国土地管理法》第63条规定的‘因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移’的除外情节，故双方当事人于1999年8月31日签订的《房屋、建筑物及其附属设施和场地的转让协议》违反了国家法律的强制性规定，应认定为无效。”

案例13：天津市宏业达物业发展有限公司与静海县静海镇北五里村民委员会、原审第三人天津市静海县府君庙砖厂企业兼并合同纠纷二审民事判决书[天津市高级人民法院（2014）津高民二终字第0056号] 认为，“综合分析本案宏业达公司签订诉争系列协议的内容以及履行情况，可以认定其真实意思表示系以对府君庙砖厂实施企业兼并改制为名，取得诉争的集体土地使用权。不符合我国《土地管理法》第六十三条规定的，只有在符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形下，农民集体所有的土地使用权才能出让、转让或者出租用于非农业建设的相关规定。故原审法院确认宏业达公司与北五里村委会签订的《协议书》、《补充协议》，以及本案三方当事人签订的《府君庙砖厂改制协议书》因违反法律的强制性规定而无效并无不当。”

案例14：闫立君与章丘市圣井街道办事处西省庄村民委员会房屋买卖合同纠纷再审民事判决书[山东省高级人民法院（2015）鲁民提字第307号] 认为，“涉案房屋系西省庄村委会利用集体土地开发的小产权房屋，其买卖行为因违反了法律及国家相关政策，购房合同无效，房屋应予以返还。”

柴烽与丹阳市后巷镇飞达村村民委员会房屋买卖合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[江苏省高级人民法院（2014）苏审三民申字第0476号] 认为，“飞达村委会与柴烽所买卖的房屋系小产权房，房屋所涉土地系农民集体土地。飞达村委会与柴烽于2010年2月9日签订的房屋买卖合同虽系双方的真实意思表示，且柴烽取得该房屋后使用至今，但因双方当事人的行为违反农民集体所有的土地使用权不得出让和转让的强制性规定，故一、二审判决认定飞达村委会与柴烽签订的房屋买卖合同无效，并无不当。”

案例15：赵春玲与刘国英、岳鹏飞、长春市南关区房屋征收经办中心、廉利如房屋拆迁安置补偿合同纠纷再审审查民事裁定书[吉林省高级人民法院（2016）吉民申1778号] 认为，“《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第二条‘严格规范使用农民集体所有土地进行建设’第三款规定：‘农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。’据此，本案中赵春玲委托赵春丽与刘国英签订的《房屋买卖合同书》涉及农村宅基地买卖违反《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，依照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条关于‘有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定’的规定，二审判决认定赵春丽与刘国英签订的《房屋买卖合同书》无效，并无不当。”

案例16：上海市浦东新区曹路镇人民政府诉上海陆洋经济联合发展有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案二审民事判决书[上海市排名前列中级人民法院（2015）沪一中民二（民）终字第1939号] 认为，“《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条排名前列款规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该条法律规定禁止直接出让集体土地用于非农业建设。现曹路镇政府主张新华村土地在签约时属集体所有性质，其无权以协议方式处分该土地，2000年8月18日《协议书》应属无效。”

（二）认定集体土地使用权及地上建筑物入市交易签订的合同有效（案例17）

案例17：周颜玲、石家庄市新华区赵陵铺镇赵二街村村民委员会确认合同无效纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[河北省高级人民法院（2016）冀民申1073号] 认为，“再审申请人之父周振东在世时与赵二街村委会签订《购高层住宅楼协议书》后取得包括争议房产的楼房，后周振东将涉案房产卖给方春艳，方春艳支付了合理价款，并经赵二街村委会同意；此后该楼房经人民法院确权为周振东、贾文芝、周喜珍及周颜玲共有，现再审申请人以周振东无单独处分权为由要求确认周振东与方春艳所签订房屋买卖合同无效，原审对其请求不予支持并无不当；对于再审申请人所提出‘小产权房’买卖效力问题，但该房屋买卖合同为当事人真实意思表示，且我国对‘小产权房’的相关法律规定尚未出台，该买卖合同并未违反法律或行政法规规定的效力性强制性规定，故对其该主张不予支持。”

（三）认定集体土地使用权及地上建筑物入市交易产生合同纠纷应先由行政机关处理，裁定驳回起诉（案例18）

案例18：李江平与邢台市东兴房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[河北省高级人民法院（2016）冀民申2587号] 认为，“2015年3月18日李江平与邢台市东兴房地产开发有限公司签订《花千树订购协议》，约定购买邢台市东兴房地产开发有限公司所开发建设的花千树小区12-1-501和15-1-501房屋，但该小区房屋所占用土地并未在相关国土资源管理部门办理过用地手续，该房屋属于小产权房。对于未履行相关土地征收、征用手续即占用农村集体土地开发建设所引发的房屋买卖合同纠纷，应先由行政机关对土地性质问题进行处理，原审认定不宜由法院直接审理，裁定驳回李江平起诉并无不当。综上，李江平的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。”

二、关于“小产权房”的相关规定

（一）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

（二）《国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》（2013年11月22日生效）

建设、销售“小产权房”，严重违反土地和城乡建设管理法律法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度，冲击了耕地保护红线，扰乱了土地市场和房地产市场秩序，损害了群众利益，影响了新型城镇化和新农村建设的健康发展，建设、销售和购买“小产权房”均不受法律保护。要全面、正确地领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚持依法依规，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。

（三）《北京市高级人民法院民一庭关于审理婚姻纠纷案件若干疑难问题的参考意见》（2016年8月4日生效）

三十五、【小产权房分割】对于已被有权机关认定为违法建筑的小产权房，不予处理；但违法建筑已经行政程序合法化的，可以对其所有权归属做出处理。

对于虽未经行政准建，但长期存在且未受到行政处罚的房屋，可以对其使用做出处理。在处理使用时，人民法院应向当事人释明变更相关诉讼请求。在处理相关房屋的使用归属时，能分割的进行分割，不能分割的可采用协商、竞价、询价等方式进行给予适当补偿。

在涉小产权房分割案件中，应在判决论理部分中明确使用处理的判决内容不代表对小产权房合法性的认定，不能以此对抗行政处罚、不能作为产权归属证明或拆迁依据等。

（四）海南省高级人民法院《关于办理商品房买卖合同纠纷案件的指导意见(试行)》（2011年2月16日生效）

关于“小产权房”买卖纠纷

22、城镇居民就农村集体土地上修建的“小产权房”与他人所签订的买卖合同无效，由此而造成的损失由双方按过错责任大小分担。

（五）《山东省高级人民法院2011年民事审判工作会议纪要》（鲁高法[2011]297号）

对于因买卖在集体所有的土地上开发的“小产权房”而引发的纠纷案件，要严格贯彻国家的公共政策和诚信交易秩序，依法确认“小产权房”买卖合同无效，并通过出卖人承担缔约过失责任等方式避免当事人之间利益关系失衡。

（六）《山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要》（鲁高法[2008]243号）

（三）关于城镇居民购买农村村民私有房屋和“小产权房”的效力问题。宅基地使用权是我国农村集体经济组织成员享有的一项用益物权，与物权人特定的身份具有密切的联系。对于建立于集体所有土地之上的宅基地使用权的买卖问题，我国法律包括物权法均没有明确规定，因此应当适用国家有关政策的规定进行裁判。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第二条第2款规定，“农村的住宅不得向城市居民出售”；2004年12月24日国务院在《关于深化改革严格土地管理的规定》中再次强调，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。法律也明确规定禁止农村宅基地随意转让和抵押，可见，国家现行政策明确规定禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物，因此，人民法院应当按照《2005年全省民事审判工作座谈会纪要》的意见，据此认定城镇居民与农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同，不支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。

对于本集体经济组织之外的其他集体经济组织成员购买农村居民宅基地和住宅的，应当如何处理，法律未明确规定。由于农村宅基地具有极强的福利和保障性质，且是本集体经济组织成员无偿取得的，由此，取得宅基地使用权的主体应当限于本集体经济组织成员，否则将会扰乱现行的集体土地管理秩序和农村经济管理体制，因此，对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的，原则上也应当确认为无效。

对于农村集体经济组织自行开发的“小产权房”的买卖问题，按照我国现行房地产管理法规的规定，我国集体所有的土地在未办理国家征收手续转为国有土地之前，禁止进入房地产市场，由此，集体经济组织开发“小产权房”的行为是不受法律保护的，买卖“小产权房”合同实质上变相买卖农村宅基地，也不可能办理物权变动手续，因此，“小产权房”的买卖合同也应当认定为无效。

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作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，均从事法律职业多年，实务经验丰富。专业论文曾发表在《较高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在较高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的重大疑难复杂案件中心及专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”较低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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作者声明

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（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是较高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。

（三）我国不是判例法国家，除非是较高人民法院正式发布的指导性案例（根据《较高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 较高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是较高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。

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