党的十九届五中全会作出实施城市更新行动决策部署。城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，是资源环境紧约束背景下国土空间规划管理的重点领域。从北京、上海、深圳等10个城市的实践经验来看，城市更新随着国土空间规划工作深入推进，享受到越来越多的“多规合一”改革红利。

与过去旧城改造中常见的大拆大建不同，新发展格局下各地不再“头痛医头、脚痛医脚”，而是将城市作为有机生命体，把城市更新作为重要内容纳入国土空间总体规划、详细规划和专项规划体系，对城市更新区域开发保护活动在空间和时间上系统谋划、统筹安排，推进内涵式、集约型、绿色化的城市有机更新模式，突出强调从提升身边的空间品质入手，精准回应人民群众对美好生活的向往。

公园城市理念全流程传导

成都市围绕建设公园城市示范区总目标，以规划为战略统领，推动城市有机更新从顶层设计到落地实施全流程传导。

科学规划，强化引领约束。在国土空间总体规划中编制城市更新专章，确立“提升城市竞争力和宜居度”的总体目标，提出更新总体指引。编制中心城区有机更新专项规划，落实国土空间总体规划要求，识别更新对象，划定173个更新单元，以产业空间、文化空间、交通空间、生态空间四类空间更新为重点，带动城市整体更新。编制首批更新单元实施规划，提出产业发展、公共服务配套、交通体系、生态织补、文化传承、空间布局等方面的内容，按程序纳入详细规划和国土空间规划“一张图”，以更新单元平衡利益、统筹实施。

精准施策，提振发展动能。充分发挥土地、规划、产权政策在城市更新中的关键撬动作用，持续创新政策供给。出台调迁企业优先用地、“双评估”补差、“地随房走”整体改造用地、保留建筑不动产登记、存量非住宅闲置房屋发展新产业规划许可“豁免”等14项支持性措施，引导低效空间资源更新利用、提质增效；加强城市更新用地开发强度统筹管理，提出容积率分类管控、平衡转移、容积率奖励等措施，引导旧城功能提升、塑造高品质空间形态。

回归人本，提升城市治理效能。出台城市剩余空间更新规划导则，指导桥下、屋顶等城市剩余空间更新利用，打造“金角银边”。创新河道一体化规划建设，统筹河道及滨水街区、慢行交通等多维要素，实现“城水共生”。聚焦社区公共空间，全面开展社区微更新，重构丰富多彩的社区场景、活力共享的社区生活圈，探索城市更新与社区共建共治共享的“成都方案”。

“场景营城”推进城市更新

重庆市以国土空间规划为总抓手，以城市更新为主要方法和目标，构建了“总体行动计划+专项行动方案+实施项目库+标准导则体系+实施保障措施”的开放型城市提升工作体系，按照谋划找定位、策划定功能、规划落空间、计划促实施的规划理念引领城市更新。

该市将“场景营城”作为深入推进城市更新工作的新路径、新方法贯穿到国土空间规划建设管理的全过程。聚焦“山水之城美丽之地”总场景、总定位，构建中心城区“一核、两江、三谷、四山、五城、六名片”的城市空间格局。结合国土空间规划体系融合场景规划，部署“市—区县—乡镇”“总规—详规—专项规划”三级三类全覆盖的场景营造项目实施机制。

同时，该市抓住国土空间规划编制、项目审批、土地出让三个关键环节，持续创新城市更新配套政策：对于增加公共服务功能的城市更新项目，有条件地给予一定比例的建筑面积奖励；通过告知承诺许可、核发规划意见等形式支持企业盘活存量转型升级。此外，全面推进社区规划师制度，助力推进城市更新实施。

北京

构建五大更新体系 推进更新行动实效

北京市在城市更新中严格贯彻落实总体规划“控增量、促减量、优存量”的工作要求，坚持规划引领、街区统筹，坚持政府引导、市场运作，坚持政策推动、项目带动。在五大更新体系支撑下不断改革探索，凝聚共识。

建立更新工作体系。按照“总体规划—专项规划—街区控规—行动计划”的工作思路，以街区为基本单元，以存量建筑为主体，自上而下统筹开展更新工作。

探索更新方法体系。探索“清单式”“菜单式”工作模式，以昌平区回龙观天通苑地区存量街区控规为样板，通过体检评估找问题，形成问题清单和资源清单；多元协商问需求，形成需求清单和愿景清单；整体策划配政策，形成策略清单和政策清单；制定计划推行动，形成任务清单和项目清单。

强化更新组织体系。依托基层社区治理，搭建多元协商平台，推动责任规划师制度实施，打通从规划编制、审批、实施、管理全流程参与的路径，广泛参与微空间改造和基层精细化治理各个环节，努力让政府、市场、社会、公众形成合力。

构建更新动力体系。制定适用于北京城市更新的“1+N+X”系列政策，通过持续释放政策红利，赋予更多更新动力。

完善更新实施体系。建立长期动态跟踪推进机制，滚动集成更新任务和项目，动态纳入城市更新行动计划，整体推动物质空间与城市治理“双提升”。

上海

规划全生命周期管理保驾护航

上海市坚持各级国土空间规划在城市更新中的全面引领，加强法治保障，系统推进各类城市更新行动，通过国土空间规划监督管理有效保障城市更新项目建设。

规划编制方面：国土空间总体规划层面，明确了全市各类型城市更新目标策略；单元规划层面，明确城市更新公共要素底线及发展要求；控制性详细规划层面，明确更新建设的开发指标和公共要素具体建设运营管理要求，强调实施导向。

实施推进方面：通过近期规划明确城市更新近期重点的空间战略与行动任务。上海系统开展了各类城市更新行动，主要包括通过“行走上海”活动激发量大面广的社区空间微更新，开展共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划等四大更新行动计划；全面推动虹口北外滩、宝山吴淞、南大等重点地区整体转型提升；以“15分钟社区生活圈”建设为抓手，全面推动社区更新。

政策保障方面：制定了多项覆盖产业、商业商办、城中村、居住、风貌旧改等类型的城市更新配套政策。在总结多项城市更新行动实践经验的基础上，制定并实施了《上海市城市更新条例》。

监督管理方面：以全生命周期管理统筹城市更新相关规划、建设、管理全过程，建立贯穿事前、事中、事后的全生命周期管理闭环；将更新项目的公共要素供给、产业绩效、环保节能、物业持有、土地退出等全生命管理要求均纳入土地出让合同监管。

广州

夯实规划体系 强化存量再利用

广州市坚持国土空间规划引领，将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，形成以存量资源再利用为主线的空间发展模式。建立总体规划定目标、定重点，专项规划建路径、建机制，详细规划控指标、定功能的城市更新规划管控传导机制。坚持专家领衔、集体审议、投票表决、全程公开的规划委员会审议制度。

建立完善的城市更新单元管理制度。广州出台了城市更新单元详细规划编审报批及产业配置、设施配套、交通评估等工作指引，构建了产城融合职住平衡指标体系。

注重历史文化和公共利益保护，坚持“以人民为中心”。一方面，编制《广州市城市更新与历史文化保护协调规划》，夯实历史文化名城保护管控底线及“底版”数据，提出城市更新与历史文化保护利用项目的组合实施路径。另一方面，编制《广州市城市更新（城中村改造）公共服务设施综合布点规划》，明确教育、医疗、养老、文化、体育、环卫等16项设施配套要求。

强化刚性管控。严格落实“三线”（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）、绿线、历史文化保护等要求，科学合理确定规划指标，配置高质量产业空间，完善公共服务设施和市政基础设施，增加保障性住房供给。将城市更新单元详细规划作为城市更新项目规划许可、改造实施的法定依据。

探索弹性管控。因地制宜制定地方标准，积极尝试存量地区的容积率上限和容积率奖励细则，提升城市空间品质，引导城市更新高质量健康发展。

深圳

以“人民城市”理念推动城市更新

深圳市以“人民城市”理念系统推进城市更新工作，将符合条件的低效存量建设用地纳入标图建库范围进行改造，在规划管理方面进行了深入探索和实践。

坚持规划引领。以国土空间总体规划为基本依据，编制市区更新专项规划，评估识别更新潜力对象，实施分区分类管理，明确历史文化风貌等空间管控要求，通过单元管理整合零散用地，传导落实上一层次规划目标。

坚持保护优先。采用“绣花”功夫进行微改造，将部分城中村、工业集中区划定为保留提升区，严禁大拆大建，鼓励开展综合整治有机更新，对古树名木、历史建筑等实施最严格的保护，传承历史文脉，保留城市记忆。

坚持公益优先。践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，要求更新项目无偿移交一定比例的公共用地、配建政策性用房和各类公共设施，规划中小学校180多所、社康中心300余处，公共住房约1300万平方米等，提升片区城市品质和公共服务水平，人民群众获得感显著增强。

坚持制度保障。基于存量用地开发的特点，坚持制度设计和法治实践相结合，在各个环节出台相应的政策规定和标准，形成以《深圳经济特区城市更新条例》为统领的政策体系，为规划的有效实施提供制度保障。

沈阳

“人民设计师”问需于民

沈阳市深入践行“人民城市”理念，积极探索城市更新路径，不断完善规划管理举措，扎实推动项目落地实施。

坚持规划引领，强化国土空间规划统筹管控。以国土空间总体规划为引领，提出城市更新分区和策略，推动城市更新示范区建设。落实总体规划空间布局，形成了总体城市设计成果，指导城市更新重点片区精细化管控。持续完善一张蓝图数据体系，制定了城市更新重点区域和城市更新单元两个图层，并统一纳入国土空间“一张图”平台。

聚力精细化管理，推动城市更新行动落实落地。落实国土空间规划要求，开展城市品质提升行动，实行城市精细化管理，按照“洁化、序化、绿化、亮化、美化、文化”总体要求，推动实施城乡接合部改造、老旧小区及背街小巷整治、街道有机更新、重要出入口景观提升、城市书房、口袋公园建设等一系列工程。沈阳市区编制城市更新行动计划，形成了“十四五”城市更新项目清单。

突出名城保护，加强历史文化资源活化利用。贯彻“以文化城”理念，加强历史文化资源活化利用，实施东贸库货厂、耐火材料厂、红梅味精厂、1905文创园等一系列工业遗存保护利用项目，打造了盛京皇城、奉天巷等一系列历史文化片区。

加大保障力度，提升城市更新项目建设品质。推行“人民设计师”制度，广泛参与街道更新、老旧小区改造、口袋公园建设等城市更新项目，问计于民、问需于民、问效于民，确保规划可落地、可操作、可实施。

西安

历史文化保护与城市设计管控并重

西安市的城市更新工作坚持规划先行，加强规划统筹；坚持依规审批，严格落实规划管控要求；坚持城市和人民公共利益优先。

坚持先规划后建设。在规划管控方面，将城市更新作为国土空间规划体系的重要内容，结合西安市城市更新计划，统筹编制城市更新片区的控制性详细规划并履行法定报批程序，做到无规划不建设，在项目手续审批中严格落实各类规划管控要求。

坚持公共利益优先。坚持城市和人民公共利益优先原则，严格按照“四最标准”开展项目安置工作，以“较好的地段、较好的规划、较好的质量、较好的配套”保障居民利益，公服设施和基础设施配套不足的，一律不予审批。

坚持突出地方特色。在城市更新中，突出西安历史文化保护特色，落实城市设计管控思路。在城市更新项目立项前，要做好区域文物勘探工作，在规划中保尺度、保肌理、保风貌，延续城市历史文化本底。同时，将城市设计贯穿规划管理全过程，坚持城市设计先行，将城市设计管控内容落实到城市更新详细规划，并将其作为规划条件的重要内容纳入土地出让合同。

充分用好自然资源政策“工具箱”

南京市着力发挥自然资源部门“两统一”改革优势，充分运用政策“工具箱”，走规划统筹、集约发展、精细治理、内涵提升的新路子，分类推进城市有机更新。

居住类更新方面：转变更新方式，以改善基本居住条件为根本，由传统征收拆迁方式转向“留、改、拆”方式，采用微改造“绣花”功夫，实现历史文化保护、城市功能完善、居住品质提升的有机更新；鼓励实施主体多元化，强调政府引导，多元参与，调动个人、企事业单位等各方积极性；以等价交换、超值付费为原则，采用等价置换、原地改善、异地改善、货币改善等多方式安置补偿；采取公开化工作流程，设立两轮征询相关权利人意见环节，实施过程中充分尊重民意，体现共建共治；从规划、土地、资金支持、不动产登记四个方面提出政策保障措施，不断加大放管服力度，降低城市更新成本，切实提高项目的可实施性和可操作性。

非居住类更新方面：拓宽开发主体范围，增加了原土地使用权人联营、入股、转让方式开发，允许通过设立全资子公司、联合体、项目公司作为新主体再开发；划分四种再开发模式，结合市情确定老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种模式，分别对应老城中文保和公共配套完善、新业态发展、集中连片开发等再开发需求；放宽土地供应方式，特定条件下允许协议出让、带方案招拍挂、组合出让等多种供地方式；加大配套激励措施力度，设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。

长沙

“一张图”引领城市更新全生命周期管理

长沙市在城市更新中坚持规划引领、评估先行，以综合效益为导向，以国土空间规划“一张图”为抓手，实行差异化更新、全生命周期管理。

明确机制设置。出台《关于全面推进城市更新工作的实施意见》，构建“总体—片区—项目”的更新规划管理制度，全面衔接国土空间规划体系，实现规划意图层层传导，保障年度重大项目实施。

体检评估识别问题。依托国土空间规划“一张图”，开展国土空间规划城市体检评估，以城市空间结构为评估对象，找出现状与规划的问题，明确更新管控策略。更新单元层面依托控规实施评估，科学诊断片区发展症结，指导更新规划编制。

资源要素保障。加强土地要素保障与城市更新工作管理联动，不断完善城市更新图层，有效解决批而未供、闲置用地等历史遗留问题。

可持续更新。在推进城市更新过程中，转变单一经济效益导向，探索产业、民生和文化效益“较大公约数”的可持续城市更新途径。

因地制宜。在差异化更新的理念下，将建成区划分为更新核心区域和外围区域两个部分，核心区域以历史文化保护和综合整治为主，逐步向外疏解人口及非核心城市功能，外围区域承接核心区疏解功能，加快片区功能布局完善，提升城市品质。

■ 来源：自然资源部